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 　PPP會計準則的發(fā)布，有助于建立健全政府會計準則體系，規(guī)范政府方對政府和社會資本合作（PPP）項目合同的確認、計量和相關(guān)信息的列報，PPP改革進入了健康發(fā)展的快車道。
為積極貫徹落實國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部的《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），財政部近日發(fā)布了《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》（以下簡稱PPP會計準則）。業(yè)內(nèi)人士認為，PPP會計準則的發(fā)布，有助于建立健全政府會計準則體系，規(guī)范政府方對政府和社會資本合作（PPP）項目合同的確認、計量和相關(guān)信息的列報，PPP改革進入了健康發(fā)展的快車道。
合規(guī)PPP項目不屬于隱性債務(wù)
PPP會計準則分為六章二十八條，主要規(guī)范了政府方對PPP項目合同的確認、計量和相關(guān)信息的列報。財政部在第一時間就PPP會計準則中的亮點進行了解答。
PPP會計準則對政府未來支出責任如何處理，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點。
所謂PPP項目支出責任，主要是對于政府付費和可行性缺口補助兩類PPP項目，地方政府在PPP項目長周期運營中需要按績效付給社會資本方相關(guān)費用，承擔相應(yīng)的支出義務(wù)。
合規(guī)的PPP項目未來支出責任是否屬于政府隱性債務(wù)？
財政部在PPP會計準則解答中闡述，在具體PPP業(yè)務(wù)會計處理上，這次準則創(chuàng)新引入了凈資產(chǎn)模式，即當授予方（具體指PPP項目實施機構(gòu)，通常為政府有關(guān)職能部門或事業(yè)單位）不具有向運營方（具體指項目公司或社會資本方）無條件支付款項的義務(wù)時，授予方在確認PPP服務(wù)資產(chǎn)的同時確認凈資產(chǎn)，而不是國際準則中所規(guī)定的全部確認為政府負債，這與我國推廣PPP模式和政府債務(wù)管理的相關(guān)政策保持協(xié)調(diào)。
財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專家，上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司PPP中心副主任鄭大衛(wèi)認為，PPP會計準則準則從會計核算角度印證了合規(guī)的PPP政府支出責任不屬于政府負債或隱性債。根據(jù)財政部相關(guān)政策規(guī)范，地方政府不得對社會資本方回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益、固定回報等，地方政府應(yīng)依據(jù)績效考核支付政府付費或可行性缺口補貼。
“在很多PPP項目合同中，政府方也承擔了向社會資本方支付款項的義務(wù)，但這種義務(wù)在項目運營期開始時并不屬于《負債準則》所規(guī)定的現(xiàn)實義務(wù)，更多是一種或有義務(wù)，因此不能確認為政府負債。根據(jù)PPP會計準則，PPP項目資產(chǎn)確認主體應(yīng)為政府方時，政府方同時確認一項PPP項目凈資產(chǎn)。因此，從會計核算角度再次明確，依法依規(guī)簽訂的PPP項目合同不會也不應(yīng)增加政府債務(wù)或隱性債務(wù)。”鄭大衛(wèi)說。
2019年3月，財政部發(fā)布的《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》明確了不合規(guī)PPP項目形成的政府支出責任屬于隱性債務(wù)，將對相關(guān)負責人進行問責。但該意見并未明確規(guī)范的PPP項目的未來支出責任不屬于隱性債務(wù)。
業(yè)內(nèi)人士普遍認為，合規(guī)的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出，不是隱性債務(wù)。
此外，在提到PPP項目凈資產(chǎn)的確認和計量相關(guān)問題時，財政部認為，按照PPP會計準則規(guī)定，政府方除使用其現(xiàn)有資產(chǎn)或由社會資本方對其現(xiàn)有資產(chǎn)進行改建、擴建形成PPP項目資產(chǎn)的情況以外，政府方在確認PPP項目資產(chǎn)時，應(yīng)當同時確認一項PPP項目凈資產(chǎn)，PPP項目凈資產(chǎn)的初始入賬金額與PPP項目資產(chǎn)的初始入賬金額相等。在PPP項目資產(chǎn)運營期間，政府方按月對該PPP項目資產(chǎn)計提折舊（攤銷）的，應(yīng)當于計提折舊（攤銷）時沖減PPP項目凈資產(chǎn)的賬面余額。這種會計處理方法，不同于IPSAS32中根據(jù)不同付費方式分別確認金融負債或遞延收益的規(guī)定，具有典型的中國特色。
PPP會計準則意義深遠
研究制定PPP會計準則，規(guī)范PPP模式形成的政府資產(chǎn)和相關(guān)凈資產(chǎn)或負債的會計處理，具有重要和深遠的意義。
制定PPP會計準則既是構(gòu)建保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系的明確要求，也是規(guī)范PPP業(yè)務(wù)政府方會計處理的迫切需要。
相關(guān)專家指出，PPP不僅涉及基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、融資、建設(shè)、擁有、運營等多個環(huán)節(jié)，還涉及有關(guān)風險、收益在公共部門與私人部門之間的分擔及共享等問題，這些環(huán)節(jié)和問題的疊加使得PPP業(yè)務(wù)的會計處理更為復(fù)雜。因此，社會各方迫切期待國家層面對PPP業(yè)務(wù)政府方的會計處理作出規(guī)范。
制定PPP會計準則還是建立健全政府會計標準體系的內(nèi)在要求。從建立健全我國政府會計標準體系的內(nèi)在要求出發(fā)，也迫切需要在立足國內(nèi)PPP實務(wù)、積極借鑒國際相關(guān)會計準則的基礎(chǔ)上制定PPP會計準則。
“PPP會計準則既填補了政府方會計核算的空白，又兼顧了與社會資本方會計處理的對稱，也厘清了金融機構(gòu)對PPP會計核算的誤區(qū)。”鄭大衛(wèi)說，在有關(guān)PPP項目合同中，政府方對社會資本方的一系列付費其實質(zhì)是購買社會資本方提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，項目公司報表應(yīng)記作無形資產(chǎn)和金融資產(chǎn)。金融機構(gòu)由此拒貸。PPP會計準則明確PPP資產(chǎn)由政府確認，幫助金融機構(gòu)厘清上述對PPP的誤區(qū)，也有利于推動融資。
確保PPP會計準則有效實施
財政部在答記者問中表示，PPP會計準則自2021年起施行，為了確保該準則有效實施，助力PPP行穩(wěn)致遠，下一步財政部還將重點開展四項工作：
一是會同有關(guān)方面積極研究存量PPP項目合同會計處理的新舊銜接辦法，進一步明確PPP會計準則適用范圍以外的有關(guān)PPP業(yè)務(wù)的會計處理規(guī)定。
二是抓緊制定出臺本準則應(yīng)用指南，明確有關(guān)會計科目設(shè)置和列報要求，詳細規(guī)定PPP項目合同的賬務(wù)處理，補充完善PPP會計業(yè)務(wù)處理示例，提高本PPP會計準則的可操作性。
三是在《企業(yè)會計準則解釋2號》關(guān)于企業(yè)方對BOT業(yè)務(wù)的會計處理基礎(chǔ)上，抓緊研究出臺社會資本方對PPP項目合同的會計處理規(guī)定。
四是加強對PPP會計準則及相關(guān)內(nèi)容的宣傳和培訓(xùn)，確保本準則自2021年起有效施行。作者：本報記者 張雨馨