一、建立綜合應急救援隊伍的必要性
公共安全是人類生存、發(fā)展始終面對的基本問題。我國歷來是一個災害多發(fā)的國家，近年來中國自然災害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，損失非常嚴重。迄今為止，70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等自然災害嚴重的地區(qū)，2/3以上的國土面積受到洪澇災害的威脅，約占國土面積69%的山地、高原區(qū)滑坡、泥石流、山體崩塌等地質(zhì)災害頻繁發(fā)生。與此同時，我國進入社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和矛盾凸顯期，隨著城市化進程的加快，人口增長、產(chǎn)業(yè)聚集、城市擴張給中國城市帶來了不同程度的矛盾，能源、交通、電力、化工、衛(wèi)生等各個領(lǐng)域帶來了巨大的壓力，安全事故頻繁發(fā)生，公共安全形勢嚴峻。過去以行業(yè)為主體的專業(yè)救援隊伍已經(jīng)無法單獨完成大規(guī)模的突發(fā)事件應急救援任務(wù)。黨的“十七大”提出了“完善應急救援機制”的要求，這是保障我國經(jīng)濟社會科學發(fā)展、安全發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)。建立一支反應快速、技術(shù)性強、功能多樣的綜合應急救援隊伍是當前我國面對突發(fā)事件應急救援亟需解決的問題。
二、湖北、云南兩省在應急救援工作中的主要做法與成效
湖北、云南兩省，作為災害較為多發(fā)地區(qū)，在積極應對嚴峻的災害形勢、強力推進綜合應急救援隊伍建設(shè)方面，取得了顯著的成效。
（一）湖北省應急救援工作的主要做法與成效
湖北省地處華中腹地，地貌多樣，災害較為多發(fā)，事故處置和救援工作任務(wù)繁重。政府歷來十分重視應急救援工作。2010年以全國基層應急救援中部試點為契機，按照“政府主導、消防牽頭、多點培育、整體推進”的思路，建立了基層應急救援的“一個平臺”、“三種模式”和“五大體系”。
1.全省應急救援指揮調(diào)度規(guī)范化。省、市、縣三級政府均依托各級公安消防部隊，充分發(fā)揮119通信指揮系統(tǒng)的資源優(yōu)勢，建設(shè)應急救援指揮平臺。通過“一個平臺”建立災情預警預測機制、統(tǒng)一調(diào)度指揮機制、分級分類響應機制，實現(xiàn)與各部門信息的互聯(lián)互通，完善道路、交通、水源、救援力量、專家人員、保障物資在內(nèi)的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫、災害事故預案庫和“八大類型”重大災害事故案例庫，按照災害事故類型和等級實行四級響應，增強應對災害事故的主動性與針對性。
2.應急救援資源整合效益最大化。建立“輪值”、“混編”、“分點”三種縣域應急救援模式。輪值執(zhí)勤模式即“部門派駐、政府補貼、輪流值守”。以赤壁為例，市政府依托消防站建立具有獨立法人資格和組織機構(gòu)代碼的應急救援中心，全市10支專業(yè)隊每周各派4名隊員輪流值守，每天保持45人常備執(zhí)勤力量。分點執(zhí)勤模式即“分類建隊、單位保障、聯(lián)動響應”。各專業(yè)隊都是常備執(zhí)勤力量，有規(guī)范的執(zhí)勤值班場所，實行24小時專人值守，應急救援局（中心）通過網(wǎng)絡(luò)指揮平臺對各隊值班、訓練、出動情況進行動態(tài)管理，遇有應急任務(wù)，按照調(diào)度程序、力量編成和處置規(guī)程進行獨立處置或聯(lián)合處置。該模式將政府應急管理責任合理分解到各部門和單位，隊伍管理層級明確，機動性強，提高了處置災害事故的快速反應能力。混編執(zhí)勤模式即“社會招聘、政府出資、混合值守”，即將公安消防隊員、專業(yè)隊員和合同制隊員混編駐守，形成相對固定的執(zhí)勤力量，集中管理訓練，統(tǒng)一調(diào)度指揮。
3.推動基層應急救援工作可持續(xù)發(fā)展。一是法律制度體系，從省、市、縣三級就應急救援隊伍建設(shè)、訓練、管理、聯(lián)動、保障等方面先后出臺相關(guān)法規(guī)制度，給予強力政策支持。二是應急力量體系，建立以公安消防部隊為骨干、多種形式消防隊為補充的綜合應急力量，建立以職能部門為骨干、相關(guān)行業(yè)為補充的專業(yè)應急力量，建立以民兵預備役為骨干、志愿者為補充的戰(zhàn)時動員力量，建立以各類專家為骨干、行業(yè)經(jīng)驗豐富人員為補充的輔助決策力量。三是應急裝備體系，根據(jù)各類災害事故處置需要，加強應急救援裝備建設(shè)，不斷優(yōu)化應急救援裝備結(jié)構(gòu)。四是應急訓練體系，各級政府依托消防現(xiàn)有場地和設(shè)施建設(shè)訓練基地，分批組織各專業(yè)隊進駐基地接受應急救援系統(tǒng)培訓。各級應急救援隊分年度、分專業(yè)統(tǒng)一制定訓練計劃，下達訓練科目，編制訓練規(guī)程，政府定期對各專業(yè)隊組織訓練考評，并且結(jié)合災害事故特點，結(jié)合各專業(yè)隊的職責任務(wù)，每半年組織開展一次聯(lián)合實戰(zhàn)演練，不斷提高協(xié)同作戰(zhàn)能力。五是應急保障體系，各級政府將應急救援隊伍專項經(jīng)費全部納入統(tǒng)計財政預算，建立應急救援經(jīng)費保障長效機制，所有裝備、物資實行集裝箱式、模塊化保障。
（二）云南省應急救援工作的主要做法與成效
云南是一個集邊疆、山區(qū)、多民族于一體的經(jīng)濟欠發(fā)達省份，也是我國自然災害形勢最嚴峻的省區(qū)之一。在公安部“長沙會議”后，云南消防總隊依托公安消防總隊組建省綜合應急救援總隊，全省所有州市和129個縣（市、區(qū)）全部組建了綜合應急救援隊伍，建成了覆蓋全省、上下銜接、反應靈敏、協(xié)調(diào)聯(lián)動的應急救援力量體系。其主要做法有：
1.立足“三個依靠”，積極爭取政策支持。一是依靠政府主導，省政府高度重視應急救援力量建設(shè)，把駐軍、武警部隊、民政、應急等部門調(diào)整為消防安全委員會成員單位，建立聯(lián)系會議制度和溝通協(xié)調(diào)機制。把加強消防應急救援能力建設(shè)作為各級政府履行社會管理的重要內(nèi)容，納入政府目標績效考核，將其作為政府工程來推進，逐步形成了政府主導、部門支持、協(xié)調(diào)推進的良好局面。二是依靠規(guī)劃牽引，省政府將應急體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃作為重點專項規(guī)劃來編制，把消防應急救援能力建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局，對各級各部門落實規(guī)劃的年度目標、具體任務(wù)、工作責任進行了分解細化，形成了完善的責任體系。三是依靠制度規(guī)劃，把應急救援職責寫入《云南省消防條例》，明確了各專項應急部門、單位的職責、任務(wù)，同時出臺《關(guān)于加強全省應急救援隊伍建設(shè)的意見》，推動各地普遍成立了由政府主要領(lǐng)導負責的綜合應急救援隊伍領(lǐng)導機構(gòu)，把綜合應急救援隊伍納入了政府應急管理體系，形成政府統(tǒng)一領(lǐng)導、協(xié)調(diào)聯(lián)動、規(guī)范處置的應急救援工作格局。
2.圍繞“三個堅持”，穩(wěn)步推進隊伍建設(shè)。一是堅持分步推進，針對云南各地應急體系建設(shè)發(fā)展不平衡的實情，按照“組建一支隊伍、建立一個機構(gòu)、健全一套運行機制、制定一套指揮流程、出臺一份管用文件、舉辦一次聯(lián)合實戰(zhàn)演練、總結(jié)一套建設(shè)經(jīng)驗”的“七個一”步驟，分步推進綜合應急救援隊伍建設(shè)，逐一明確了綜合應急救援隊伍建設(shè)標準和完成時限，并及時召開現(xiàn)場會、推進會。二是堅持因情施策，針對各地經(jīng)濟社會條件和災害類型差異大的實情，摸索出3種建隊模式：資源整合型、中心指揮型、常設(shè)機構(gòu)型，形成了省有機動力量、州（市）有專業(yè)力量、縣（市、區(qū)）有綜合力量的救援力量格局。三是把提升綜合應急救援隊伍實戰(zhàn)能力作為隊伍建設(shè)的關(guān)鍵，著眼災害救援的專業(yè)化要求，不斷深化執(zhí)勤訓練改革，采取輪值輪訓勤務(wù)模式，推行“演練日”制度，對各類專業(yè)救援人員進行不少于15天的業(yè)務(wù)培訓，并把農(nóng)村、社區(qū)志愿者隊伍納入了聯(lián)勤聯(lián)訓體系，使聯(lián)動力量延伸到了村寨。
3.強化“三個保障”，全力確保健康發(fā)展。一是強化財力保障，把綜合應急救援隊伍經(jīng)費保障納入政府目標責任狀，通過層層簽訂責任狀并將考核獎懲納入省委、省政府集中檢查考核評比內(nèi)容，推動建立健全了綜合應急救援隊伍公共財政保障機制。二是強化裝備保障，按照綜合應急救援隊伍裝備配備標準，云南總隊與省財政廳多次溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合報請省政府批準實施了加強滅火和應急救援裝備建設(shè)三年投資計劃，推動省、州、縣三級，按照必須必配、急需急配原則，投入大手筆加強應急救援裝備建設(shè)，同時各地與企業(yè)簽訂裝備保障協(xié)議，將應急裝備、維修人員捆綁征調(diào)，儲備了一大批救援裝備和物資，更加符合實戰(zhàn)需要。三是強化通信保障，省綜合應急救援總隊與通信運營企業(yè)合作建設(shè)全省應急救援通信指揮光纜網(wǎng)，建成縱向貫通各級、橫向高度互聯(lián)互通的跨部門、跨區(qū)域應急通信指揮平臺。
（三）湖北與云南省應急救援工作對我們的啟示
1.政府主導作用的發(fā)揮是綜合應急救援隊伍建設(shè)的組織基礎(chǔ)。應急救援隊伍建設(shè)是一項浩大的社會工程。黨委、政府對應急救援隊伍建設(shè)的重視程度，直接影響到應急救援隊伍建設(shè)的成效。一是要匯報到位，爭取重視。湖北、云南緊緊抓住新《消防法》出臺的有利時機，主動多次向各級黨委、政府主要領(lǐng)導專題匯報，使黨委、政府領(lǐng)導充分認識到加強綜合應急救援隊伍建設(shè)的重要意義。二是要參謀到位，呈好方案。綜合應急救援隊伍建設(shè)工作得以順利進行，湖北、云南均做了充分的準備，及時向省政府呈報詳實的方案，從而推動政府在全省率先出臺政策法規(guī)、實施辦法。三是要跟蹤到位，狠抓落實。加強匯報交流，使地方黨政領(lǐng)導的思路和決策很快得以落實，在極短的時間內(nèi)作出部署。
2.部門協(xié)同融入發(fā)展是綜合應急救援隊伍建設(shè)的關(guān)鍵所在。綜合應急救援隊伍建設(shè)的特點和優(yōu)勢在“綜合”，但難點也在“綜合”。“綜合”涉及到不同系統(tǒng)和層面間的合作，需要政府行政組織內(nèi)部的配合，也需要行政部門與社會單位甚至純社會單位之間的協(xié)作。一是要明確職責和責任，嚴格落實綜合應急救援隊伍編制問題，要推動政府建立規(guī)范應急救援隊伍建設(shè)的分工和問責機制，明確各級各部門的職責任務(wù)。二是要充分發(fā)揮應急委、應急辦的領(lǐng)導作用，如云南省推動政府州長、縣（市）長擔任應急指揮中心指揮長，構(gòu)筑了政府“大應急”的框架。三是要主動協(xié)調(diào)開展工作，消防在與各部門的溝通互動中塑造以公共利益為目標的組織文化，爭取得到政府各部門的積極配合。實踐發(fā)現(xiàn)，對應急管理而言，要實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)化的管理目標，需要建立起有效的跨部門協(xié)同機制，形成一套能夠共擔風險的體制和機制，同時要建立有效的政策和彈性化的組織結(jié)構(gòu)以應對合作產(chǎn)生的風險。
3.建立機制著眼長效是綜合應急救援隊伍建設(shè)的重要保障。能否建立長效的運行機制事關(guān)綜合應急救援建設(shè)工作的成效，直接影響著應急救援隊伍建設(shè)工作的生命力。一是先要出臺規(guī)范性文件，就以公安消防部隊為依托組建綜合應急救援隊伍的力量組成、職責任務(wù)、工作程序和綜合保障等問題作出具體規(guī)定。二是建立監(jiān)督制約機制，將綜合應急救援的相關(guān)制度納入地方立法，將綜合性應急救援隊伍建設(shè)的內(nèi)容納入地方消防工作條例，并可以通過人大和政協(xié)的力量來監(jiān)督政府執(zhí)行應急管理的職能。三是建立經(jīng)費保障機制，對綜合應急救援體系建設(shè)從常態(tài)應急救援工作保障和戰(zhàn)時應急救援保障兩大方向建立一系列制度和規(guī)定，努力將綜合應急救援隊伍經(jīng)費保障納入政府財政預算，推動建立健全綜合應急救援隊伍公共財政保障機制。
三、區(qū)縣級綜合應急救援隊伍建設(shè)的不足
目前，全國各地的公共應急搶險救援力量主要有公安消防、武警、解放軍、預備役民兵；專業(yè)應急救援力量主要有交通、環(huán)衛(wèi)、電力、供水、供氣、醫(yī)療救護、鐵路、地震等十幾種救援力量；企業(yè)和社會救援力量主要是各大中型企業(yè)專兼職救援隊伍和社會志愿者。
（一）制度體系未能適應城市發(fā)展
雖然近年來大力推進應急救援體系建設(shè)，各地政府部門建立專門機構(gòu)負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。但應急反應和緊急救援實行的還是一種“分而治之”的行業(yè)垂直領(lǐng)導體系。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是條塊分割缺乏整體合力。多支職能單一的應急救援力量并存，互不隸屬，客觀上造成遇險求助不便、接警出動遲緩、聯(lián)動響應滯后、合成指揮不力等。二是多頭重復投入缺乏成本觀念，浪費嚴重。三是職能單一缺乏常備主力，沒有一支政府直接指揮下、能妥善處置各種事故災害的常規(guī)、常備、綜合性應急救援力量。
（二）應急管理薄弱，應急反應遲緩
由于規(guī)章制度不完善，體系機制不同，各部門未能做到24小時日常值班制度，直接影響突發(fā)事故現(xiàn)場快速處置。例如，在北京市海淀區(qū)“4.8”三元綠荷奶牛養(yǎng)殖中心西郊二廠草料庫房、“5.8”天下城市場等幾起火災事故中，應急救援現(xiàn)場指揮部都要求鏟車、挖掘機、灑水車及早到場協(xié)助處置，但均未能做到快速反應、及時到場，延誤滅火作戰(zhàn)總攻時機。
（三）裝備量少質(zhì)差，處置能力不強
從部隊角度考慮，雖然各地區(qū)專業(yè)災害事故處置隊伍快速發(fā)展，如北京市海淀區(qū)綜合應急救援支隊組建了7個應對高層、地下、化工、水上、山岳、地震、交通等災害事故的專業(yè)救援隊伍。但是，部隊處置特種災害的能力和素質(zhì)亟待提高。尤其是專業(yè)救援裝備配備相對薄弱，大功率排煙、破拆、照明裝備、高噴車輛裝備、沖鋒舟、個人潛水裝備、氧氣呼吸器等裝備配備不足。
從地方角度考慮，雖然部分地區(qū)已形成了以政府專兼職消防隊伍為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防力量，但是水平參差不齊，重形式輕內(nèi)容、重建設(shè)輕管理，且呈現(xiàn)點多分散的局面。部分企業(yè)專職消防隊伍受企業(yè)體制、經(jīng)費保障等條件的制約，生存和發(fā)展環(huán)境比較惡劣、人員青黃不接、裝備配備缺乏、處置能力不強，無法有效控制與消除災害事故。
（四）戰(zhàn)術(shù)創(chuàng)新跟不上搶險救援的要求
高層建筑、地下工程、石油化工企業(yè)、公眾聚集場所大量涌現(xiàn)，各種新材料、新工藝、新能源、新技術(shù)廣泛開發(fā)利用，火災、爆炸等災害事故的幾率大大增加、處置難度也越來越大。同時，國際形勢日益嚴峻，防范和有效地處置暴力恐怖事件已成為各國一項共同的緊迫任務(wù)。目前在處置以上災害事故的戰(zhàn)術(shù)研究上還比較滯后，能否適應搶險救援的現(xiàn)實要求還需經(jīng)過實踐的考驗推敲。
（五）經(jīng)費不足，影響各項工作的開展
雖然國家已從法律上規(guī)定了各級地方政府的相對責任，但由于對消防的投入沒有一個明確的標準，加之地區(qū)經(jīng)濟的差異，消防裝備器材發(fā)展并不平衡，在實際的運作中并沒有將消防經(jīng)費真正地落實到位，會直接導致之后工作難以開展。
四、加強綜合應急救援隊伍建設(shè)的幾點建議
（一）加強規(guī)章制度建設(shè)
區(qū)縣政府本著堅持專業(yè)化與社會化相結(jié)合，著力提高基層應急隊伍的應急能力和社會參與程度，落實各專項應急部門相關(guān)責任，出臺規(guī)章制度來確保應急救援隊伍建設(shè)、訓練、管理、聯(lián)動、保障等工作的落實。要從打基礎(chǔ)、謀長遠的角度出發(fā)，以規(guī)章制度為支撐，以力量、裝備為重點，以訓練、保障為基礎(chǔ)，切實將各部門融入到綜合應急救援工作當中，作為一項黨委工程、民生工程來抓。逐步加強和完善基層應急隊伍建設(shè)，形成規(guī)模適度、管理規(guī)范的基層應急隊伍體系的工作原則，尋找一條適合區(qū)縣應急救援隊伍建設(shè)可持續(xù)發(fā)展之路。
（二）加強統(tǒng)一指揮，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，完善聯(lián)動體系
首先，依托應急救援指揮中心，實現(xiàn)政府之間、職能部門之間的橫向和縱向網(wǎng)格式互通平臺，將各應急組成力量統(tǒng)一納入應急指揮體系，實現(xiàn)信息和資源共享，各應急救援隊伍實行24小時專人值班。完善應急指揮網(wǎng)絡(luò)和專家決策咨詢機制，建立預案等級響應制度，明確各級災害力量編成。
其次，各地區(qū)縣級專項應急救援隊伍分階段、分批次實現(xiàn)“七有”，即：有固定執(zhí)勤場所、有專業(yè)訓練設(shè)施、有相關(guān)規(guī)章制度、有動態(tài)名冊檔案、有配套經(jīng)費保障、有完善處置預案、有專業(yè)救援裝備等，建議在區(qū)應急救援指揮中心設(shè)立各指揮部專有席位，由單位出人、政府出資，實行專業(yè)化指揮調(diào)度，并由消防支隊進行人員日常管理培訓。
（三）落實經(jīng)費、加強器材裝備配備，積極促進應急救援隊伍正規(guī)穩(wěn)定發(fā)展
政府出臺一系列硬性保障措施，落實應急管理工作專項經(jīng)費，將應急救援工作經(jīng)費納入財政預算，并逐年實現(xiàn)遞增。通過設(shè)立應急救援工作專項基金等形式，積極拓寬應急救援工作經(jīng)費渠道。可以實行隊員定期體檢和專家特殊津貼制度；落實應急救援人員的醫(yī)療、工傷、撫恤等制度；出臺應急裝備建設(shè)規(guī)劃，按照《綜合應急救援隊伍裝備配備標準》，分年度配齊應急救援車輛和裝備器材；出臺《專業(yè)應急救援隊伍建設(shè)標準》，各職能部門按照政府補貼、對口支援和單位自籌等方式，限時完成人員、車輛、裝備和執(zhí)勤點建設(shè)任務(wù)。各專業(yè)救援隊的建設(shè)實行對口負責，由本級財政和上級對口部門經(jīng)費保障為主；政府專職應急救援隊伍和志愿者建設(shè)由本級財政負責；各企業(yè)事業(yè)單位專職原則上由本單位自籌經(jīng)費解決。
