國有資本存量結(jié)構(gòu)不合理一直是國有經(jīng)濟(jì)的癥結(jié)所在。國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整需要借助于國有資本經(jīng)營預(yù)算，對(duì)現(xiàn)有國有經(jīng)濟(jì)按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)集中化和企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)化的要求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、保證重點(diǎn)
國有資本經(jīng)營預(yù)算編制問題的研究
黃光陽 梁步騰 張琪
國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以國有資產(chǎn)所有者的身份編制的，對(duì)于政府進(jìn)行宏觀調(diào)控有著極為重要的意義。但是，我國的國有資本經(jīng)營預(yù)算與發(fā)達(dá)國家相比，還存在著極大的差距，主體、程序及范圍的不確定性在很大程度上影響著其功能的實(shí)現(xiàn)。因此，盡快采取措施完善我國國有資本經(jīng)營預(yù)算編制是迫切需
要的。
本文中，筆者擬通過分析其存在的問題，并借鑒國外先進(jìn)的預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的對(duì)策。
一、國有資本經(jīng)營預(yù)算的涵義及內(nèi)容
國有資本預(yù)算包括國有資本變現(xiàn)預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算兩部分。國有資本變現(xiàn)預(yù)算是5-10年的中長期預(yù)算，國有資本經(jīng)營預(yù)算是年度的短期預(yù)算，短期預(yù)算要服從中長期預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以國有資
產(chǎn)所有者的身份編制的，確定預(yù)算收入和預(yù)算支出的內(nèi)容，應(yīng)以國家是國有資產(chǎn)所有者身份為依據(jù)。
國有資本金預(yù)算收入應(yīng)是國家以所有者身份取得和支配的一切收入，主要包括國有資本金收益即國有資本運(yùn)營中產(chǎn)生的增值，如國有企業(yè)上繳的利潤、股份制企業(yè)國有股股東收益、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等；另外，還包括資本性融資收入、資產(chǎn)轉(zhuǎn)換收入、政府部門專項(xiàng)基金收入和其他預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)收入等。國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出應(yīng)是國家以所有者身份采用無償或有償投資方式用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)及國有資本再投資等支出，主要包括國有資本金投入、國有資本運(yùn)營支出和債務(wù)性支出等。
二、編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的必要性
我國國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1．編制國有資本經(jīng)營預(yù)算是加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力的需要。政府預(yù)算是國家管理政府收支、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要工具，是財(cái)政政策的重要內(nèi)容。國有資本經(jīng)營預(yù)算是指國家以所有者身份，將其依法擁有或支配的貨幣資金用于資本性投入的收支計(jì)劃，是政府復(fù)式預(yù)算的重要組成部分。資本預(yù)算的實(shí)施過程可以理解為一種內(nèi)在于市場(chǎng)機(jī)制儲(chǔ)蓄與投資活動(dòng)，直接參與到整個(gè)市場(chǎng)的總供求平衡。政府通過調(diào)節(jié)國有資本經(jīng)營預(yù)算，可以緩解宏觀經(jīng)濟(jì)的“過熱”或“過冷”問題，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。
2．編制國有資本經(jīng)營預(yù)算是完善公共財(cái)政框架的需要。建立和完善符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的公共財(cái)政框架，是轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開的重要途徑。國有資本經(jīng)營預(yù)算和政府公共預(yù)算分離是構(gòu)建有中國特色社會(huì)主義財(cái)政框架的必然選擇，國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府公共預(yù)算的重要補(bǔ)充，二者的有機(jī)組合必將極大地有利于完善我國公共財(cái)政體系的構(gòu)建。
3．編制國有資本經(jīng)營預(yù)算是國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的需要。國有經(jīng)濟(jì)在我國工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮著主力作用，伴隨著國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模的壯大，我國逐漸積累了龐大的國有資產(chǎn)。但是，國有資本存量結(jié)構(gòu)不合理一直是國有經(jīng)濟(jì)的癥結(jié)所在。國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整需要借助于國有資本經(jīng)營預(yù)算，對(duì)現(xiàn)有國有經(jīng)濟(jì)按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)化的要求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、保證重點(diǎn)。
三、我國國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中存在的不規(guī)范問題
1．預(yù)算編制不夠細(xì)化。目前，我國很多地方僅僅只有少數(shù)部門開始試編部門預(yù)算，其他部門預(yù)算都是由財(cái)政部門代編，這些部門的預(yù)算編制仍舊采用基數(shù)加增長的方法，資金分配缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。部門經(jīng)費(fèi)多少不是取決于事業(yè)發(fā)展和本部門工作的實(shí)際需要，而是取決于原來的基數(shù)，多年運(yùn)用下來，致使年度預(yù)算核定支出指標(biāo)與實(shí)際需要大相徑庭，使我國的預(yù)算未起到應(yīng)有的作用，只是流于形式。
2．預(yù)算支出結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。主要是財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存，一方面，供給范圍過大，超出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的范圍；另一方面，應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會(huì)公共需要卻無力保障?！额A(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算支出的范圍主要包括：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、事業(yè)發(fā)展支出、國家管理費(fèi)用支出、社會(huì)保障支出、國防支出等。但在現(xiàn)行預(yù)算編制中，預(yù)算支出安排往往超出范圍，致使有限的財(cái)力不能保證重點(diǎn)，影響財(cái)政職能作用的發(fā)揮。
3．追加預(yù)算方面存在不少問題。一些地方財(cái)政預(yù)算預(yù)留資金較多，以待年中安排追加預(yù)算。預(yù)算外資金過多，致使財(cái)政預(yù)算失去嚴(yán)肅性和約束力，追加預(yù)算的審批不嚴(yán)格或流于形式，隨意性較大，助長了一些部門跑要資金的現(xiàn)象，易于產(chǎn)生腐敗。
四、中美預(yù)算編制的差異比較
美國擁有世界上比較先進(jìn)的預(yù)算編制制度，通過比較中美預(yù)算編制制度的主要差異，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行預(yù)算編制存在著諸多缺陷與不足。
1 ．預(yù)算編制參與主體的差異。（ 1 ） 美國預(yù)算編制參與主體呈多元化，而我國的預(yù)算編制主體則比較單一，預(yù)算編制由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，而且政府僅僅依賴財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)預(yù)算收支的編制。因而，相比較美國的預(yù)算編制而言，我國政府預(yù)算編制效率是偏低的；（2）我國的預(yù)算編制主體和執(zhí)行主體之間界限模糊。財(cái)政部門既肩負(fù)組織支出預(yù)算執(zhí)行的重任，又負(fù)責(zé)政府預(yù)算編制的具體工作。這種“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的角色設(shè)置顯然是不合理的，而美國聯(lián)邦政府重視預(yù)算編制與執(zhí)行的分離。
2．預(yù)算編制范圍及收支科目的差異。（1）預(yù)算編制范圍。西方發(fā)達(dá)國家普遍重視預(yù)算編制范圍的完整性。完整性原則要求政府預(yù)算所列示的各項(xiàng)收入和支出必須覆蓋政府收支的全部方面，不允許有預(yù)算外的資金活動(dòng)。相比較而言，我國的預(yù)算編制則是不完整的，公共收支被人為地分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外及制度外收支。其中，只有預(yù)算內(nèi)收支真正受到預(yù)算的約束和監(jiān)督，大量的預(yù)算外和制度外資金游離于政府預(yù)算范圍之外。我國預(yù)算編制的不完整，不僅造成了財(cái)政資金管理的混亂，而且大大削弱了國家的宏觀調(diào)控能力；（2）預(yù)算收支科目。美國預(yù)算收支科目比較精細(xì)，包括類、款、項(xiàng)、目等方面，預(yù)算編制精確到具體的人和物。我國預(yù)算收支科目簡單籠統(tǒng)，不利于增強(qiáng)預(yù)算的透明度，不利于預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督，從而軟化了預(yù)算約束。
3．編制過程差異。美國預(yù)算編制過程基本上是一個(gè)立法過程，程序相當(dāng)嚴(yán)格，這主要表現(xiàn)為預(yù)算審批過程中國會(huì)與總統(tǒng)的分權(quán)與制衡。美國總統(tǒng)將預(yù)算草案提交國會(huì)，國會(huì)審批后，總統(tǒng)仍有權(quán)對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行部分否決。若國會(huì)仍堅(jiān)持自己的審議方案，就必須重新審批預(yù)算草案。我國預(yù)算編制則缺乏法治性，從而客觀上造成了我國預(yù)算編制質(zhì)量不高的事實(shí)。
4．預(yù)算編制手段的差異。美國預(yù)算編制技術(shù)比較細(xì)致復(fù)雜。在預(yù)算編制方法上采用零基預(yù)算法，以零為基數(shù)，對(duì)各個(gè)部門的收支項(xiàng)目進(jìn)行重新審核，并確定其收支數(shù)額；在預(yù)算編制形式上，美國主要采用復(fù)式預(yù)算，對(duì)預(yù)算收支進(jìn)行科學(xué)分類，實(shí)行分類管理。而我國預(yù)算編制則相對(duì)簡單粗糙，預(yù)算收支分類不科學(xué)，無法全面反映政府的收支活動(dòng)。
五、借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，完善我國預(yù)算編制
1．建議政府批準(zhǔn)實(shí)行預(yù)算草案審簽制度，在每年財(cái)政部門編制出財(cái)政預(yù)算草案后，由審計(jì)部門對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審計(jì)，簽署或出具審計(jì)意見，然后將預(yù)算草案和預(yù)算草案審計(jì)意見報(bào)政府審定。通過這種方式對(duì)預(yù)算和預(yù)算編制情況進(jìn)行監(jiān)督。
2．國有資本經(jīng)營預(yù)算編制應(yīng)遵循一定的原則，概括起來就是:循序漸進(jìn)原則；可操作原則；效率原則；收支有度；綜合平衡；保證重點(diǎn)，兼顧一般；效益原則；量入為出原則；周期相對(duì)平衡原則；促進(jìn)資產(chǎn)保值增值原則；適度負(fù)債原則；積極穩(wěn)健原則；落實(shí)國有資產(chǎn)收益權(quán)原則；注重效益原則；近期目標(biāo)與長期目標(biāo)相結(jié)合原則；遵照國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略及政府政策法規(guī)；分級(jí)編制；從實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)健。
3．改進(jìn)預(yù)算編制方法。我國應(yīng)改變“基數(shù)加增長”的方法，采用零基預(yù)算法、績效預(yù)算法和其他科學(xué)方法。同時(shí)，通過細(xì)化預(yù)算編制，引入數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法，把預(yù)算偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ苑治雠c定量分析并重，不斷提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度和財(cái)政資金的使用效益。
4．改革預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)即預(yù)算編制主體，我國目前預(yù)算編制任務(wù)的承擔(dān)者是財(cái)政部門，由于政府預(yù)算是一個(gè)龐大且復(fù)雜的體系，僅靠財(cái)政部門一己之力，其行政效率是可想而知的。另外，我國財(cái)政部門既管編制又管執(zhí)行，無形中對(duì)財(cái)政資金的使用缺乏有效的約束力。因此，有必要增加預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，并使支出預(yù)算編制權(quán)從現(xiàn)行財(cái)政部門中脫離出來，以提高預(yù)算編制的效率及效力。
（作者單位：福建工程學(xué)院）
