湖南省機關(guān)事務(wù)管理局/譚 暉
十八屆三中全會指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，實現(xiàn)政企分開，讓市場在資源配置中由“基礎(chǔ)性作用”到起“決定性作用”，由此需要重新審視政府治理和職能轉(zhuǎn)變。為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，政府有必要向市場購買服務(wù)，尤其是相對專業(yè)化的會計服務(wù)，來提升供給端的服務(wù)質(zhì)量。因此，研究政府購買會計服務(wù)，特別其質(zhì)量控制，對整個政府購買服務(wù)的健康發(fā)展，促進政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。
一、研究對象的現(xiàn)狀分析
十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要改進政府提供公共服務(wù)的方式，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。因此，應(yīng)加大政府購買服務(wù)供給側(cè)改革力度，堅持統(tǒng)放結(jié)合的原則，由自己“辦”服務(wù)向“買”服務(wù)、“管”服務(wù)轉(zhuǎn)變，通過政府購買服務(wù)的方式，將會計服務(wù)等事項交由社會力量承擔(dān)，提升管理效率和水平，增強保障能力?？梢哉f，實行政府購買服務(wù)已經(jīng)成為厘清政府與社會、政府與市場之間關(guān)系的重要手段。當前，包括湖南在內(nèi)的很多省市，已將會計服務(wù)納入政府集中采購目錄。通過政府購買會計服務(wù)，能有效解決公共服務(wù)供給質(zhì)量及效率低下等問題，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，以最少的政府投入，實現(xiàn)最優(yōu)的產(chǎn)出，打造廉潔、透明、高效政府，減少尋租，保證過程公開，結(jié)果公平。
但同時也要看到，政府購買會計服務(wù)在推進實施過程中，仍有不少的問題。首先，從國家角度看，存在缺乏準則體系與監(jiān)督體系支撐、違規(guī)承接主體信用缺失懲治力度過輕、服務(wù)質(zhì)量績效考評機制不全、服務(wù)管理職責(zé)劃分不夠清晰等問題。其次，筆者長期從事會計工作，并擔(dān)任了8年的政府采購的評審專家。通過會計和評審工作實踐發(fā)現(xiàn)，目前政府在會計服務(wù)購買方面，存在承接主體單一、配備力量薄弱、階段性一哄而上、后續(xù)服務(wù)難以保證等問題；由于無法全面掌握參與投標的承接主體過往信用情況，無法對于其故意濫價進行有效鑒別，有時明知價格不合理，也只能完全按照招標文件的條款進行招標，最終的結(jié)果往往是最低價中標，而不是最優(yōu)方案中標。其結(jié)果造成“劣幣驅(qū)逐良幣”，執(zhí)業(yè)質(zhì)量上不去，最終會破壞市場經(jīng)濟的整體利益和政府公信力。
政府購買會計服務(wù)的目的和意義就是為了提供更好的公共服務(wù)和為保障政府履職提供更好的服務(wù)，但上述出現(xiàn)的問題似乎與制度設(shè)計初衷有點背道而馳。因此，如何對政府購買服務(wù)質(zhì)量進行把控很值得研究。近年來，很多地方對此進行了探索性的改革。2013年起，湖南省部分政府機關(guān)將單位的一些事務(wù)性管理交給了第三方社會中介機構(gòu)，取得一定成效，為下一步的制度體系建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。如將原本由主管部門對所屬單位的年報審計工作交給了社會中介機構(gòu)，通過制定相應(yīng)的流程和辦法進行評價打分，根據(jù)得分數(shù)值的統(tǒng)一標準向這些承接主體支付相應(yīng)的審計服務(wù)費用，所需經(jīng)費列入年度預(yù)算，按預(yù)算安排執(zhí)行。然而，總體上看，政府購買會計類服務(wù)并未取得實質(zhì)性進展，探索階段依然沒有轉(zhuǎn)變，現(xiàn)狀并不樂觀，完善有效的政府購買會計服務(wù)質(zhì)量控制體系還沒有建立健全，導(dǎo)致無法確保政府購買會計服務(wù)的經(jīng)濟性、效率性和效果性。
二、提升政府購買會計服務(wù)質(zhì)量控制的路徑選擇
當前，針對政府購買服務(wù)實施過程中存在的問題，學(xué)術(shù)界對緣由詳細分析后，給出了一些相應(yīng)改進建議。例如，樹立服務(wù)型政府的理念，出臺相應(yīng)的政策與法規(guī)制度等等。因此，要將制度層面和技術(shù)層面結(jié)合來提出解決策略。當然，并非全部的政府服務(wù)均能實行市場化購買”，也并非將一些服務(wù)項目一古腦兒推到市場上，這其中有一個邊界和度的問題。因此，應(yīng)借鑒國內(nèi)外成熟的理論和經(jīng)驗，構(gòu)建出適合我國國情且行之有效的政府購買會計服務(wù)質(zhì)量控制體系。
（一）以制度為先的基調(diào)健全制度體系。
目前，政府購買服務(wù)所存在的問題，主要是因為我國缺乏政府購買會計服務(wù)制度體系所造成。因此，政府相關(guān)部門加強頂層設(shè)計，建立健全科學(xué)、規(guī)范的招投標等系列制度體系，完善的政府購買服務(wù)專門法律、法規(guī)，出臺政府購買會計服務(wù)規(guī)范和指南。主要措施有：
一是要在制度中明確規(guī)定科學(xué)、系統(tǒng)、完備的評分細則，鼓勵最優(yōu)者中標，而不是低價者中標，并且采購過程應(yīng)加大對高質(zhì)量、高信譽者的充分支持，讓低價、低信譽者無法生存。
二是在制度中明確，會計師事務(wù)所執(zhí)行相關(guān)的服務(wù)規(guī)范和指南，提高對執(zhí)業(yè)的人員思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)的要求?，F(xiàn)行提供會計服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員，大多都是以企業(yè)經(jīng)驗為多，鮮有對行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)熟悉的，因此要在制度中明確規(guī)范和流程，利于政府購買服務(wù)的可操作性，保證會計服務(wù)的質(zhì)量。
三是以制度中明確采購方評價會計服務(wù)質(zhì)量的依據(jù)和指南，以利其評價質(zhì)量，支付服務(wù)費用；
四是在制度中明確相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)督措施，對承接主體中標后提供的服務(wù)質(zhì)量進行追蹤管理，發(fā)現(xiàn)中標后執(zhí)業(yè)質(zhì)量不達標的，嚴格處罰，增強政策的威懾力，避免陷入低收費、低投入、低成本、低質(zhì)量、高風(fēng)險“四低一高”的怪圈。
（二）以誠信為本的立場構(gòu)筑信用體系。
過去，由于法律法規(guī)的不健全，供應(yīng)商為了中標，不惜惡性競爭，忽視了任何行業(yè)最起碼的要求——誠信，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”。解決辦法的關(guān)鍵一環(huán)之一就是要建立健全信用體系。行業(yè)和行政主管部門要建立承接主體信用等級評價制度，利用大數(shù)據(jù)、云服務(wù)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開放信用信息平臺，將承接主體信用等級和執(zhí)業(yè)記錄及時納入，定期公示。通過以誠信為先的形成政府監(jiān)管、市場他律、行業(yè)自律和承接主體自覺的遵守的良好政府購買會計服務(wù)的信用氛圍，建立健全信用體系。以流程為導(dǎo)向，建設(shè)政府購買會計服務(wù)承接主體信用體系（詳見下表），形成政府購買會計服務(wù)質(zhì)量控制工作閉環(huán)。
（三）以質(zhì)量為重的決心構(gòu)建評價和監(jiān)督體系。
在政府購買會計服務(wù)中，政府要能測試賣方服務(wù)質(zhì)量，才能成為精明的買主。但由于政府購買的會計服務(wù)的“軟服務(wù)”特性和缺乏以績效目標為基礎(chǔ)的考核指標，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量高低不能準確衡量以及費用價格不好計算，只能把握提供或沒提供，但實際質(zhì)量如何，應(yīng)該提供什么樣的服務(wù)，提供的服務(wù)應(yīng)該達到什么樣的標準沒有明確的界定，采購方的可操作性差，帶來一系列的問題。因此，應(yīng)從質(zhì)量角度出發(fā)，建立健全會計服務(wù)評價和監(jiān)督體系。
1.強化對承接主體進行考核評估。
目前，對承接主體服務(wù)建立分期評估體系，并依據(jù)績效評估結(jié)果，作為確定后續(xù)服務(wù)提供事宜的參考。在評估過程中，不但要重視評估會計服務(wù)項目本身，還應(yīng)重視評估承接主體的服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、服務(wù)效率、時間節(jié)點、服務(wù)結(jié)果以及廉政等方面。比如，在長沙縣，審計局、監(jiān)察局、財政局、招投標中心聯(lián)合組成評估領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣審計局牽頭負責(zé)績效考核評估工作的實施，每年評估一次。對于考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題可以進行扣分，對于考核中的高質(zhì)量高效率服務(wù)可以針對性的加分，然后以權(quán)數(shù)來計算最后的支付金額。這樣合同金額就僅僅變成了參考，而完成服務(wù)項目質(zhì)量的好壞對最終付費具有約束力，改變了過去只能按照合同金額來付款的弊端，一方面使采購方對承接主體有了話語權(quán)，一方面也可以調(diào)動承接主體的積極性和創(chuàng)新性。
2.合理制定績效考核考評規(guī)則標準。
任何一個會計服務(wù)或項目都具有其自身的屬性特點，且可能會在過程中發(fā)生變化，所以，按照會計服務(wù)或項目的特點以及規(guī)律來科學(xué)合理制定考核考評規(guī)則標準，對購買服務(wù)績效進行評估是很有必要的。可以采取措施有：（1）針對政府購買會計服務(wù)所制定的實施方案進行全面評價，主要檢查實施方案所規(guī)定的內(nèi)容是不是全部完成，預(yù)期的設(shè)定目標是不是實現(xiàn)，尤其是檢查關(guān)鍵事項是否有完整的核對記錄，內(nèi)容和數(shù)據(jù)是否真實準確。（2）對完成項目服務(wù)的質(zhì)量進行評價，考核項目服務(wù)質(zhì)量、報告、時限、流程、內(nèi)容、效果六個方面。核查的重點是對針對項目主要環(huán)節(jié)的服務(wù)的深度和廣度，來發(fā)現(xiàn)有沒有疏漏和不深入的問題。（3）將績效評價結(jié)果與彈性付費對接，在完成服務(wù)進行正常費用結(jié)算、獎勵支付以及后續(xù)備選庫優(yōu)勝劣汰動態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)就是績效評價結(jié)果，對績效評估優(yōu)秀的服務(wù)供應(yīng)單位或者個人，可實行正常付費和獎勵。比如，長沙縣對實施會計服務(wù)的承接主體實行固定基數(shù)加浮動綜合計費辦法，對于收繳違紀違規(guī)資金按比例給予獎勵，發(fā)現(xiàn)重大問題一次性獎勵，評選優(yōu)秀項目進行獎勵，以此調(diào)動承接主體認真執(zhí)行審計工作的積極性；對績效評估結(jié)果較差的，采取懲罰措施，并從備選庫中予以剔除，長沙縣考核領(lǐng)導(dǎo)小組按考核審計質(zhì)量的六個方面進行評分，項目出現(xiàn)重大質(zhì)量問題的實行一票否決，且評價結(jié)果作為下年承接主體繼續(xù)或停止服務(wù)的依據(jù)。根據(jù)這些評價結(jié)果，每一年將取消25%的會計師、20%的工程造價咨詢公司（一票否決的除外）參與政府會計購買服務(wù)，并且根據(jù)相應(yīng)的程序?qū)嵭羞m量補充，以產(chǎn)生鰱魚效應(yīng)，保證承接主體服務(wù)質(zhì)量，有效提防風(fēng)險，被取消服務(wù)的承接主體年內(nèi)也不得參與該項目和其他項目的競標。四年對備選庫進行一次重新招標。
3.建立健全第三方評估機制。
眾所周知，第三方評估具有獨立性、外部性、專業(yè)性、權(quán)威性等特點，對于提高評估結(jié)果的客觀性、公正性以及公信力具有重要意義。因此，在購買會計服務(wù)的項目結(jié)束時，可以考慮引入包括專家評審委員會、專業(yè)評審機構(gòu)和社會公眾等獨立的第三方對項目進行客觀評估。不同于行業(yè)專業(yè)質(zhì)量檢查，第三方評估工作重點對過程的評估，即對項目入選、實施和監(jiān)督等全過程的評估和評價，并且這項評估結(jié)果也是服務(wù)費用支付的依據(jù)以及備選庫動態(tài)更新調(diào)整的重要參考，起到復(fù)核和雙向驗證的作用，進一步加強質(zhì)量控制和提高服務(wù)項目的透明度。
四、以權(quán)責(zé)對等的理念完善責(zé)任追究機制
在項目流程中問責(zé)的基本前提是分清與細化責(zé)任。在政府購買會計服務(wù)的過程中，因為難以區(qū)分責(zé)任，又同為部門之間，很多地方和部門的責(zé)任追究失之于寬、松、軟，所以，有必要進一步強化問責(zé)力度，促進社會公平公正。由此，在推進政府購買改革進程中，要突出政府監(jiān)管者身份，強化其作為監(jiān)管者的責(zé)任，尤其是在制度頂層設(shè)計時要劃分好責(zé)任。政府在購買會計服務(wù)過程中的主要職能，是對承接主體把關(guān)，對其資質(zhì)、信用進行嚴格審查，從中選擇出信譽良好、具有對應(yīng)資質(zhì)的承接主體、專業(yè)技術(shù)人員。要分清參與各方責(zé)任，政府與承接主體簽訂協(xié)議書，明確載明雙方職責(zé)和權(quán)利；承接主體中標后，政府部門與其簽訂法定合同，載明雙方要做什么，能做什么，不能做什么，違約的后果和法律責(zé)任都要清清楚楚，使雙方能夠依法辦事，按合同執(zhí)行。這時候，承接主體應(yīng)嚴格依據(jù)合同規(guī)定的內(nèi)容程序等提供會計服務(wù)，并有權(quán)在合同規(guī)定范圍內(nèi)獨立實施項目活動，任何部門和人員無權(quán)干預(yù)其獨立開展業(yè)務(wù)。承接主體獨立完成的會計服務(wù)項目，政府部門要不定期地進行合規(guī)質(zhì)量檢查，要注重對參與的專業(yè)實施人員完成的工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)。一方面，事先通過簽訂合同確定雙方主體政府和承接主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，一旦出現(xiàn)問題時，能夠按照合同條款的約定追究各自相應(yīng)責(zé)任，清晰劃分責(zé)任；另一方面，做好項目結(jié)果的復(fù)核查工作，若在復(fù)核查過程中發(fā)現(xiàn)有徇私舞弊的情況，依法追究承接主體和相關(guān)部門、人員的責(zé)任，觸犯法律的，移送司法部門處理，促使承接主體及專業(yè)實施人員提高自身服務(wù)質(zhì)量，減少相關(guān)人員利用手中職權(quán)徇私舞弊的機會。
