幾經(jīng)磨合之后，國企改革的“1+N”方案于2014年底前后大致成型。其中國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃并出臺“1+N”整體規(guī)劃中的“1”，即深化國企改革的指導(dǎo)意見，N則包括了國資委負責(zé)的國企功能的定位與分類方案，財政部負責(zé)的國有資本投資運營方案，國家發(fā)改委負責(zé)的混合所有制改革方案，以及人社部負責(zé)的薪酬制度改革方案等。2015年9月13日，中共中央國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），這個國企改革頂層設(shè)計方案中的“1”，終于千呼萬喚始出來。
一、改革基礎(chǔ)：國企分類
國企分類改革是長期以來困擾國企改革的問題，這是官方首次正式明確將國企分公益類、商業(yè)類進行改革。這也意味著，新一輪國企改革將首先給國企分類?！吨笇?dǎo)意見》將國企分為“公益類”和“商業(yè)類”，并在分類基礎(chǔ)上，對混合所有制改革、國企績效考核、國企薪酬改革等內(nèi)容作出分門別類的規(guī)范。
新一輪國企“分類改革”一覽表
商業(yè)類國有企業(yè)Ⅰ 商業(yè)類國有企業(yè)Ⅱ 公益類國有企業(yè)
領(lǐng)域 主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域 主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù) 以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)
方式 原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現(xiàn)股權(quán)多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著力推進整體上市 要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股 可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營
考核 重點考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力 在考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況的同時，加強對服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核 重點考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價
二、最大亮點：“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”
《指導(dǎo)意見》提出，要以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。所謂由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本”，實際就是改革經(jīng)營性國有資產(chǎn)的實現(xiàn)形式，由實物形態(tài)的國有企業(yè)，轉(zhuǎn)向價值形態(tài)、有良好流動性的國有資本。通過改組組建國有資本投資、運營公司，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，促進國有資產(chǎn)運營、布局和監(jiān)管效率的提升。
資本化的重要意義在于，它將從根本上理順政府、市場和企業(yè)的關(guān)系。國有資本的預(yù)期效能主要通過市場、而不是行政力量來實現(xiàn)。這就使國有資本具有“親市場性”，從而保障我國在保持較大份額國有經(jīng)濟的情況下，“使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”?！肮芷髽I(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，也因此而被外界視為本輪國企改革最大的亮點之一。
目前我國實際存在兩類國有資產(chǎn)管理形式。一類是全國社?；?，信達、華融等資產(chǎn)管理公司和中投、匯金投資控股公司等。它們的共同特點，一是都屬經(jīng)注冊的金融投資機構(gòu)，受到強財務(wù)約束。管理的對象是資本化和證券化的“國有資本”；二是之下的企業(yè)都是整體改制的股份制公司，與它們是股權(quán)關(guān)系，不是行政關(guān)系；三是持股機構(gòu)是市場參與者，所持資本（股權(quán)）具有流動性，可在市場中運作。另一類是國資委的管理形式。它的特點是，管理對象基本上是未經(jīng)改制的“國有企業(yè)”，缺乏政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的制度基礎(chǔ)；它自身是政府機構(gòu)，以管人、管事、管資產(chǎn)為主要管理工具，很難超越以行政的方式管理企業(yè)；國有產(chǎn)權(quán)與企業(yè)捆綁，基本不具有流動性，有進有退的調(diào)整很難實質(zhì)性進行。因此，應(yīng)總結(jié)第一類國資管理的經(jīng)驗，進一步完善體制機制，有效推進從“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)型。
三、混合所有制改革：沒有時間表
截至現(xiàn)在，我國很多國企都通過上市實現(xiàn)了股權(quán)多元化，但新投資者的進入未能使企業(yè)實質(zhì)性按公司法規(guī)范。大股東所有權(quán)侵犯公司經(jīng)營權(quán)、政府機構(gòu)干預(yù)公司事務(wù)呈現(xiàn)常態(tài)化，導(dǎo)致公司治理虛有其表。人們所期盼的混合所有制不是停留在股權(quán)結(jié)構(gòu)的混合，而是在“公司法”的基礎(chǔ)上建立起新的企業(yè)制度；是在股東權(quán)利和利益制衡的條件下，實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化、治理機制的市場化。新一輪國企改革中再次提起“混合所有制”，引起企業(yè)和投資機構(gòu)的高度關(guān)注，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)“混合”的熱情并不太高，重要原因就是在現(xiàn)有體制弊端尚未消除的情況下，缺乏信心，望而卻步。
因此，如《指導(dǎo)意見》所言，發(fā)展混合所有制不能硬性設(shè)定時間表。推進混改，需要在三個方面實現(xiàn)新的突破：第一，進一步改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，規(guī)范大股東行為，確實做到同股同權(quán)；第二，改革國資監(jiān)管體制，通過管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本，實現(xiàn)政資分開、政企分開，這是發(fā)展混合所有制的重要前提；第三，妥善處理國有企業(yè)辦社會負擔(dān)和歷史遺留問題。
概而言之，發(fā)展混合所有制涉及國有產(chǎn)權(quán)的流動，而且流動的規(guī)模將越來越大，頻次將越來越高。因此，發(fā)展混合所有制只能在建立起責(zé)權(quán)明晰的管資本的體制、國有資本運作主體受到強財務(wù)約束的條件下進行，這是重要的前提。否則，在所有權(quán)實質(zhì)性缺位的情況下，任何外部的審批、監(jiān)管都很難避免國有資產(chǎn)的流失。
四、薪酬分配：提供更好的激勵
國企高管薪酬的確定至關(guān)重要。特別是處于市場之中的商業(yè)類國企，需應(yīng)對千變?nèi)f化的復(fù)雜市場，沒有合理的薪酬體系根本難以想象?！吨笇?dǎo)意見》明確了差異化的薪酬分配辦法，對黨委、政府任命的國企領(lǐng)導(dǎo)人員，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入，而對市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬。這將解決國企高管既享受體制內(nèi)行政級別，又拿體制外高薪的問題。通過打破“一刀切”，從而建立起比較好的激勵機制。
當(dāng)然，改革是否起效，關(guān)鍵是如何落實，才能讓激勵相容機制真正形成。這里仍需要解決兩大問題：一是什么樣的人可以通過組織任命充當(dāng)國企領(lǐng)導(dǎo)人，顯然專業(yè)因素和政治因素都不可或缺。對于商業(yè)類國企來說，缺少專業(yè)管理能力的人也是不適合的。二是年薪、收入的標(biāo)準(zhǔn)如何確定。即使是組織任命，也有一個收入與風(fēng)險承擔(dān)基本相稱的問題，否則，領(lǐng)導(dǎo)人的激勵無從談起。
