為貫徹落實《財政部關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》，全面推進管理會計體系建設，在系統(tǒng)搜集和梳理相關資料、多方聽取意見、深入開展調(diào)研、利用課題研究成果、多次修改完善等工作基礎上，我們起草了《管理會計基本指引（征求意見稿）》?，F(xiàn)將有關情況說明如下：
一、起草背景
2014年10月27日，財政部制定印發(fā)了《財政部關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為管理會計體系建設做好了頂層設計?！吨笇б庖姟访鞔_要求，要推進管理會計指引體系建設，形成以管理會計基本指引為統(tǒng)領、以管理會計應用指引為具體指導、以管理會計案例示范為補充的管理會計指引體系?？梢?，管理會計基本指引是指引體系的首要工作，也是制定應用指引和案例庫的基礎，對應用指引、案例庫起到統(tǒng)馭作用。
另一方面，基本指引是將管理會計普遍規(guī)律上升到標準，是對管理會計應用的核心內(nèi)容的總結、提煉。在我國當前管理會計實踐中，雖然對于基本指引中涉及的原則、目標、要素等核心內(nèi)容，理論界和實務界已有很多論述，但是觀點不一，甚至對于一些問題爭議較大。學術求異，管理求同，有必要形成管理會計基
2
本指引，以統(tǒng)一大家的認識，形成指導單位應用管理會計的共同話語基礎。
因此，為貫徹落實《指導意見》，推進管理會計指引體系建設，切實指導管理會計實踐，為管理會計體系建設提供保障，我們立足國情，借鑒國際，起草了《管理會計基本指引（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）。
二、起草過程
為提高征求意見稿起草工作的科學性、民主性，我們嚴格遵照會計司內(nèi)控操作規(guī)程，遵循了科學嚴密的起草流程。
一是對國內(nèi)外相關資料進行系統(tǒng)梳理，利用前期研究成果，探索基本指引框架結構，提煉基本指引核心內(nèi)容。二是組織來自理論界、實務界、咨詢界等的多位專家，進行了多次座談，聽取意見和建議。三是與我部管理會計發(fā)展規(guī)劃專項課題中的管理會計概念框架研究課題組進行了全程協(xié)作，與中國企業(yè)管理會計指引體系研究、管理會計報告、中國特色的管理會計理論框架研究、以管理會計為核心的管理控制系統(tǒng)研究等課題組進行了多次溝通，協(xié)調(diào)相關課題組研究方向，借鑒相關課題組研究成果。四是組織中財、上財、東財、江財、中南財經(jīng)政法等財政部共建院校的專家，進行了管理會計基本指引專題座談。五是赴上海、浙江、廣東等地和華為等企業(yè)進行了實地調(diào)研，多方聽取意見和建議。六是組織英國特許公認會計師公會（ACCA）、英國皇家特許管理會計師公會（CIMA）、美國管理會計師協(xié)會(IMA)等國外管理會計
3
專業(yè)團體，就管理會計基本指引展開專題討論，并與國際會計師聯(lián)合會（IFAC）就管理會計基本指引的主要問題交換了意見，集思廣益，提高對相關內(nèi)容的全球共識。七是在北京國家會計學院進行了集中辦公，組織專家對征求意見稿進行了全面討論和逐條修改。八是征求全體管理會計咨詢專家意見，根據(jù)反饋意見進行了進一步完善。九是在財政部會計司司內(nèi)征求了意見。在上述工作的基礎上，我們草擬完成了本稿。
三、總體框架和主要內(nèi)容
（一）關于總體框架。
目前，國際國內(nèi)尚無成形的管理會計基本指引可供參考。在基本指引框架結構及其核心內(nèi)容的確定方面，我們對我國企業(yè)會計準則基本準則、COSO《內(nèi)部控制——整合框架》、我國企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范、國際會計師聯(lián)合會（IFAC）發(fā)布的《管理會計概念公告》、英國皇家特許管理會計師公會（CIMA）和美國注冊會計師協(xié)會(AICPA)聯(lián)合發(fā)布的《全球管理會計原則》、美國管理會計師協(xié)會(IMA)發(fā)布的管理會計公告和領導力體系、美國會計師協(xié)會管理會計委員會發(fā)布的《管理會計理論結構》、加拿大管理會計師協(xié)會發(fā)布的《管理會計具體指引》，國際財務報告準則概念框架、國內(nèi)外管理會計相關著作等國內(nèi)外資料的框架結構和主要內(nèi)容做了系統(tǒng)比較和梳理。在此基礎上，我們于年初初步提出了基本指引框架，包含總則、基本假設、目標、原則、信息、活動、基本概念、附則等部分，并進行了多次專題座談，向各方
4
專家尋求意見和建議。
各方普遍認為，遵從中國習慣做法，基本指引應包含目標、原則、要素等核心內(nèi)容，應系統(tǒng)梳理和總結提煉管理會計應用的要素，將其作為基本指引的主體內(nèi)容，并按照要素展開框架結構。同時，多數(shù)意見認為：目標、原則體現(xiàn)在總則部分即可，不必單獨作為一部分；基本概念在出現(xiàn)時解釋即可，也不必單獨作為一部分。
根據(jù)上述意見，我們修改了原稿，將目標、原則、要素等作為基本指引核心內(nèi)容，將目標和原則納入總則，并取消了基本概念這一單獨部分，同時，以要素為主線，展開形成基本指引框架。具體包括總則、管理會計應用各要素、附則共六章。
此框架形成后，我們繼續(xù)通過座談、調(diào)研、郵件等形式，廣泛聽取了高校、研究機構、企業(yè)、部分地方財政部門、事業(yè)單位、咨詢機構、國外管理會計專業(yè)團體、管理會計咨詢專家、財政部管理會計發(fā)展規(guī)劃專項課題和部校共建課題課題組等各方意見，目前，此框架得到了大家的普遍認可。
（二）關于基本指引的適用范圍。
關于基本指引的適用范圍，即，應僅包括企業(yè)，還是應同時包括企業(yè)和行政事業(yè)單位，我們通過座談、調(diào)研等形式，征求了多方意見，尤其是重點聽取了實務界意見。各方一致認為，管理會計的原則、要素、工具方法和信息報告等在企業(yè)和行政事業(yè)單位應用并無實質(zhì)性區(qū)別，僅在目標方面可能有些差異，就此，我
5
們在反復征求意見過程中，特別強調(diào)了這一問題，并認真聽取了大家意見。各方普遍認為，沒有必要單獨制定行政事業(yè)單位基本指引，目標上的差異可通過提煉形成既適合企業(yè)又適合行政事業(yè)單位的即可，并經(jīng)多次討論，初步達成一致。
（三）關于目標。
明確管理會計目標，是設計管理會計應用方案，衡量管理會計應用效果的基本依據(jù)。在總結實踐經(jīng)驗和相關資料等基礎上，我們初步提出了管理會計的目標，即，管理會計應通過系統(tǒng)應用管理會計工具方法，促進單位科學制定戰(zhàn)略規(guī)劃，提高決策水平，加強運營管控，有效進行績效評價等，以提升單位價值創(chuàng)造能力，支持單位可持續(xù)發(fā)展。
在調(diào)研和座談過程中，有意見認為，提供信息是管理會計發(fā)揮作用的基本形式，應在目標中體現(xiàn)。也有意見認為，“價值創(chuàng)造”主要適用于企業(yè)，不宜作為企業(yè)和行政事業(yè)單位通用的目標。還有意見認為，“支持單位可持續(xù)發(fā)展”較為抽象，建議具體到落實單位戰(zhàn)略上來，以加強基本指引的實踐指導性。
我們吸收了相關意見，將管理會計的目標修改為“通過提供有用信息，運用管理會計工具方法，充分發(fā)揮管理會計解析過去、控制現(xiàn)在和籌劃未來的職能，支撐相關決策，強化和完善管理控制，促進業(yè)務協(xié)同，以實現(xiàn)單位戰(zhàn)略”。該目標立足于有效提供信息這一管理會計基本特點，涵蓋了決策支持、管理控制、業(yè)務協(xié)同等管理會計主要工作和解析過去、控制現(xiàn)在和籌劃未來等管
6
理會計的主要職能。
（四）關于要素。
目前，國內(nèi)外尚無普遍認可的管理會計要素。在起草過程中，我們就梳理要素的角度進行了反復斟酌，總結出以下幾個角度：一是管理會計理論；二是管理會計應用；三是管理會計活動；四是管理會計報告。就此，我們多次組織專題座談，征求理論界和實務界意見。大家普遍認為，管理會計重在應用，管理會計基本指引應當以指導實踐，統(tǒng)馭應用指引和案例庫建設為目的，因此，應當從管理會計應用角度，歸納、提煉相應要素，而不是拘泥于純理論研究，討論管理會計本身的要素；也有個別意見認為，基本指引應從理論角度出發(fā)，梳理管理會計要素。
從管理會計應用角度，我們結合國內(nèi)外相關資料和相關課題成果，初步提煉出了應用環(huán)境、資源、活動、信息、工具方法、報告等要素。
在多次調(diào)研、座談中，各方普遍認為，管理會計應用要素包括應用環(huán)境、活動、工具方法和信息報告，并認為信息和報告都是涵蓋信息的，可以合在一起；資源屬于應用環(huán)境的一部分，沒有必要單獨作為一項要素。但是，在人力資源方面，大家有一些分歧，一種意見認為，人力資源是資源的一個方面，既然資源納入應用環(huán)境，人力資源就沒有必要單獨作為一項要素；另一種意見認為，人力資源是管理會計應用中發(fā)揮主觀能動性的體現(xiàn)，《指導意見》也單獨提出要培養(yǎng)一批管理會計人才，因此，為突出強
7
調(diào)人力資源在管理會計應用中的重大作用，應將其單獨作為一項要素予以體現(xiàn)。目前，征求意見稿吸收了第一種觀點，沒有將人力資源單獨作為一項要素，而是在應用環(huán)境這一要素中予以體現(xiàn)。
（五）關于應用領域。
應用領域在英國皇家特許管理會計師公會（CIMA）和美國注冊會計師協(xié)會(AICPA)聯(lián)合發(fā)布的《全球管理會計原則》、美國管理會計師協(xié)會(IMA)發(fā)布的管理會計公告和領導力體系等資料中均有相關內(nèi)容，也是管理會計與財務管理、內(nèi)部控制等邊界的體現(xiàn)。但理論界對這一邊界認識不一，本著重在服務于實務的原則，基本指引沒有糾結于邊界的劃分，而是從實務的角度，經(jīng)多次征求實務界意見，列舉了管理會計應用常見的領域，包括戰(zhàn)略管理、預算管理、成本管理、經(jīng)營管理、投融資管理、績效管理等，并且因企業(yè)和行政事業(yè)單位應用管理會計的重點不同而予以分別列示。
四、征求意見的主要問題
（一）關于管理會計目標。
問題1：您認為，征求意見稿中關于管理會計目標的界定是否恰當?如不恰當，請?zhí)岢鲂薷慕ㄗh及理由。
（二）關于管理會計應用的原則。
問題2：您認為，征求意見稿中總結的戰(zhàn)略導向、業(yè)財融合、適應性、成本效益這四項管理會計應用原則是否充分、恰當?如不充分、恰當，請?zhí)岢鲂薷慕ㄗh及理由。
8
（三）關于管理會計應用的要素構成。
問題3：您認為，征求意見稿中總結的應用環(huán)境、管理會計活動、工具方法、信息報告這四項管理會計應用的要素是否充分、恰當?如不充分、恰當，請?zhí)岢鲂薷慕ㄗh及理由。
（四）關于管理會計應用的具體要素內(nèi)容。
問題4：您對應用環(huán)境這一管理會計應用要素的具體內(nèi)容有何意見建議，請說明理由。
問題5：您對管理會計活動這一管理會計應用要素的具體內(nèi)容有何意見建議，請說明理由。
問題6：您對工具方法這一管理會計應用要素的具體內(nèi)容有何意見建議，請說明理由。
問題7：您對信息報告這一管理會計應用要素的具體內(nèi)容有何意見建議，請說明理由。
(五)其他意見和建議。
