摘要： 農(nóng)村財(cái)務(wù)問題一直是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵問題，是農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制有效促進(jìn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，幾年來的實(shí)踐也表明，“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理”作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，有效性沒有完全達(dá)到預(yù)期的效果。本文通過調(diào)研河北省村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理工作實(shí)施現(xiàn)狀，分析村級(jí)委托代理制度運(yùn)行機(jī)制中存在的問題，尋找執(zhí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制度的有效途徑。
關(guān)鍵詞： 會(huì)計(jì)委托代理 村級(jí)財(cái) 一、研究背景
我國從1996年財(cái)政部首次發(fā)布《村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度（試行）》和《村合作經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度（試行）》到2010年四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作指導(dǎo)意見的通知》（財(cái)會(huì)［2010］4號(hào)），農(nóng)村財(cái)務(wù)改革經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。為了從制度創(chuàng)新上摸索出一條有效管理村級(jí)財(cái)務(wù)之道，20世紀(jì)80年代以來，先后出現(xiàn)了“村賬雙代管”、“村賬鄉(xiāng)代管”、“會(huì)計(jì)集中辦公制”、“會(huì)計(jì)代理制”和“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制”等管理模式，其中浙江等省的村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理試點(diǎn)創(chuàng)新工作實(shí)踐表明，會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理的有效模式。
會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)是在符合《村民委員會(huì)組織法》、《會(huì)計(jì)法》和國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，遵循村民自治、村務(wù)公開、民主管理、加強(qiáng)監(jiān)督的原則下，在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，由代理服務(wù)機(jī)構(gòu)依法與各村民委員會(huì)簽訂會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)協(xié)議（以下簡稱委托協(xié)議），維持村委會(huì)各項(xiàng)資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)與資金“雙委托”進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)務(wù)規(guī)范化的一項(xiàng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度。實(shí)施會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)后，各行政村不再設(shè)會(huì)計(jì)和出納，只配備專職或兼職的出納（報(bào)賬員），實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一資金賬戶、統(tǒng)一報(bào)賬時(shí)間（段）、統(tǒng)一報(bào)賬程序、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)一檔案管理。
村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制正式運(yùn)行以來，出現(xiàn)了一些以村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理為論題的科研成果，內(nèi)容多數(shù)為農(nóng)村基層會(huì)計(jì)工作體會(huì)方面的文章。學(xué)術(shù)界關(guān)于村級(jí)會(huì)計(jì)代理制的調(diào)查研究成果較少，相關(guān)文獻(xiàn)理論研究也相對(duì)較少，多限于描述村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制產(chǎn)生的背景、原因、主要做法以及有關(guān)成效，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論分析農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理制的制度結(jié)構(gòu)、制度變遷。通過對(duì)代理制重要發(fā)源地、具有典型意義的浙江金華進(jìn)行調(diào)查與分析，揭示村級(jí)會(huì)計(jì)代理制運(yùn)行中存在的問題，并提出革新方案與政策建議。理論研究較少意味著關(guān)系7億農(nóng)民根本利益的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理問題缺乏深入而廣泛的調(diào)查研究，從而使村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作難以獲得科學(xué)的理論支撐，也使得有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面的政策法規(guī)制定因缺乏充分的理論依據(jù)與智力支持而缺乏執(zhí)行力。
村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制至今已運(yùn)行十幾年，有效的促進(jìn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，但從制度的發(fā)展規(guī)律考察，制度的自我完善或階段性變遷如果不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展新環(huán)境，必然導(dǎo)致制度低效率或無效率。幾年來的實(shí)踐也表明，“村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理”作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在實(shí)際運(yùn)用中暴露出了一些問題，其有效性沒有完全達(dá)到預(yù)期的效果。因此研究適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制度對(duì)完善農(nóng)村財(cái)會(huì)管理工作、提高農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理水平意義重大。
二、河北省村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作開展情況調(diào)研
河北省歷來重視農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作，積極探索村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理新模式，如，1996年發(fā)布的《河北省村集體財(cái)務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，“村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)的資金可以在自愿的原則下實(shí)行村有鄉(xiāng)存，由鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)代管”。2002年發(fā)布了《河北省村級(jí)財(cái)務(wù)收支管理暫行辦法》，對(duì)會(huì)計(jì)委托代理的范圍、崗位職責(zé)、財(cái)務(wù)處理程序和資料檔案管理等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。2010年2月1日，《河北省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)會(huì)計(jì)工作意見的通知》（冀政辦函［2010］6號(hào)）中，又明確要完善村財(cái)鄉(xiāng)代管機(jī)制，重視對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)。為切實(shí)了解河北省村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)開展情況，我們對(duì)農(nóng)業(yè)人口眾多的保定市通過發(fā)放調(diào)查問卷及對(duì)部分典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)走訪等形式，進(jìn)行了深入調(diào)研。
保定市從2005年開始在部分區(qū)縣進(jìn)行“村賬托管”試點(diǎn)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道總數(shù)為340個(gè)，自然村5 425個(gè)，試行會(huì)計(jì)委托代理的村占90.76%，只有9.24%的村財(cái)務(wù)實(shí)行村自管，主要集中在曲陽山區(qū)。賬目資金雙托管占74.39%，共代理資金約89 682萬元，只托管賬目25.61%。村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理模式目前主要有三種形式：一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建立會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)中心，接受村集體經(jīng)濟(jì)組織（或代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村民委員會(huì)）的委托，代理村級(jí)會(huì)計(jì)核算工作。實(shí)行這種模式的村有3 897個(gè)，占總數(shù)的54%。二是由農(nóng)經(jīng)站建立會(huì)計(jì)代理中心，共683個(gè)村，占總數(shù)的23%。三是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他部門負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)代理服務(wù)有136個(gè)，占總數(shù)的15%。由上述數(shù)據(jù)可以看出，目前村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)推行覆蓋面總體較廣，且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推行的覆蓋面要高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。
實(shí)施會(huì)計(jì)委托代理必須符合《村民委員會(huì)組織法》、《會(huì)計(jì)法》和國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，92%簽訂委托代理服務(wù)協(xié)議，代理機(jī)構(gòu)與村委會(huì)簽訂代理協(xié)議前100%進(jìn)行了清產(chǎn)核資。實(shí)行村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織村賬及資金委托代理后，村級(jí)資金主要采取備用金方式進(jìn)行管理，備用金的金額為500-6 000不等。從以上數(shù)據(jù)可以看出，保定市在辦理委托代理之前的基礎(chǔ)工作比較到位，避免了后續(xù)的沖突和矛盾。從規(guī)范備用金制度的推行情況來看，推行率達(dá)到了98%，保證了資金的安全。代理機(jī)構(gòu)賬務(wù)處理82%采用手工記賬，會(huì)計(jì)信息化水平偏低。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，會(huì)計(jì)代理機(jī)構(gòu)共配備會(huì)計(jì)人員986人，其中具有會(huì)計(jì)從業(yè)資格人員779人，具有中級(jí)會(huì)計(jì)資格者只有70人，專職從事會(huì)計(jì)工作人員346人。村報(bào)賬員平均年齡53歲，平均報(bào)酬為450元左右，主要由市財(cái)政或村委會(huì)開支。從上述數(shù)據(jù)可以看出，會(huì)計(jì)服務(wù)中心人員大多由財(cái)政所干部兼任，事多人少，許多工作兼顧不暇，平時(shí)較難全面了解掌握村級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況，無法審核條據(jù)內(nèi)容的真實(shí)性，只能做形式上的審核，審核票據(jù)是否規(guī)范，財(cái)務(wù)手續(xù)是否完備，是否符合報(bào)銷的制度等，難以有效發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督作用。從另一方面看，尚有一部分村賬會(huì)計(jì)人員尚未達(dá)到持證上崗的要求，這與農(nóng)村會(huì)計(jì)基礎(chǔ)薄弱有一定關(guān)系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著村干部換屆，報(bào)賬員也會(huì)隨著更換，另外村賬會(huì)計(jì)人員年齡偏大，造成專業(yè)知識(shí)落后。但是村報(bào)賬員的報(bào)酬太低又制約了提高人員素質(zhì)，這勢(shì)必影響會(huì)計(jì)代理工作的開展。因此完善村賬會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)，提高其人員素質(zhì)，是我國推進(jìn)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理工作未來的重點(diǎn)工作之一。
根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了村級(jí)財(cái)務(wù)定期（每月初或月底）報(bào)賬制度，96%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理制度，95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬目與村資產(chǎn)定期盤點(diǎn)核對(duì)。村集體經(jīng)濟(jì)組織100%經(jīng)常且有時(shí)間規(guī)律進(jìn)行財(cái)務(wù)公開且財(cái)務(wù)公開地點(diǎn)明朗化，97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開所有收入、支出明細(xì)情況，93%村集體經(jīng)濟(jì)組織公開債務(wù)明細(xì)情況。50%的村集體經(jīng)濟(jì)組織編制村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算，財(cái)務(wù)決算40%送村民代表大會(huì)審議。98%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)檔案分柜管理。在財(cái)務(wù)監(jiān)督方面，代理服務(wù)機(jī)構(gòu)代理會(huì)計(jì)年末或離任時(shí)88%接受上級(jí)部門及有關(guān)單位實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督；村委主要負(fù)責(zé)人離任時(shí)85%接受上級(jí)部門及有關(guān)單位實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督，且93%的審計(jì)結(jié)果及時(shí)公開。
可以看出，在定期報(bào)賬、報(bào)賬審核、財(cái)務(wù)定期公開和會(huì)計(jì)檔案管理等制度建設(shè)方面，推行會(huì)計(jì)委托代理的村都比較重視，表明保定市農(nóng)村對(duì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較為重視，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基本制度建設(shè)較為完善；但從財(cái)務(wù)預(yù)決算制度和推進(jìn)的情況來看，僅有一半推行會(huì)計(jì)委托代理的村實(shí)行了財(cái)務(wù)預(yù)決算制度，表明財(cái)務(wù)預(yù)決算的內(nèi)部控制制度還有待加強(qiáng)，村民會(huì)議的審議權(quán)還有待進(jìn)一步提升。
三、完善村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制的建議
為了確保會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作規(guī)范有序開展，我們提出如下建議：
?。ㄒ唬┙y(tǒng)一村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)的管理體制。從目前的規(guī)定看，管理體制仍不統(tǒng)一。2006年10月8日《中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作的通知》（中紀(jì)發(fā)［2006］24號(hào)）規(guī)定，“財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作，農(nóng)業(yè)部門主要負(fù)責(zé)規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作。”這會(huì)形成都管又都不管的局面，由于不統(tǒng)一，往往布置的工作不能落實(shí)到位，同時(shí)削弱了財(cái)政部門管理財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的職能。
?。ǘ┘訌?qiáng)代理服務(wù)制度建設(shè)。從調(diào)研情況看，目前缺乏全省統(tǒng)一的村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理具體實(shí)施辦法和監(jiān)督管理辦法。在會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作具體實(shí)施過程中，應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)制度的研究和制定，一是健全代理服務(wù)的各項(xiàng)日常管理規(guī)章制度，包括：健全村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)決算制度，增強(qiáng)財(cái)務(wù)收支的計(jì)劃性；建立健全村內(nèi)事務(wù)管理制度，制定村干部報(bào)酬、誤工補(bǔ)貼、出差、用車、通訊等各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；建立健全財(cái)務(wù)開支審批制度，日常開支實(shí)行備用金制度。確保會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作的順利有效開展。
?。ㄈ┘訌?qiáng)對(duì)農(nóng)村票據(jù)的管理，積極完善相關(guān)制度，加大對(duì)票據(jù)使用的監(jiān)管和指導(dǎo)。加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)票據(jù)的管理。規(guī)范的票據(jù)是會(huì)計(jì)核算的前提和基礎(chǔ)，至關(guān)重要。在開展會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作過程中要以規(guī)范涉農(nóng)票據(jù)為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)票據(jù)的日常管理，規(guī)范票據(jù)的使用行為，加大對(duì)票據(jù)使用的監(jiān)管，有條件的地方可以由省級(jí)財(cái)政稅務(wù)部門統(tǒng)一印制、發(fā)放農(nóng)村商用票據(jù)、報(bào)銷表格、村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部結(jié)算憑證等，徹底消除“白條”入賬現(xiàn)象。
?。ㄋ模┓e極探索電算化管理模式。推進(jìn)村級(jí)會(huì)計(jì)信息化工作，逐步實(shí)現(xiàn)縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級(jí)聯(lián)網(wǎng)，做到上下聯(lián)網(wǎng)、信息互通、資源共享。通過一個(gè)平臺(tái)，將社情、村情、民情匯集到了一起，全面實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)處理、財(cái)務(wù)監(jiān)管、資金下?lián)?、村?wù)公開等職能，方便農(nóng)民群眾查詢、監(jiān)督，增加管理的透明度，全面提升村級(jí)會(huì)計(jì)管理的技術(shù)含量，提高村級(jí)財(cái)務(wù)管理質(zhì)量和水平。
?。ㄎ澹┲攸c(diǎn)加強(qiáng)村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理隊(duì)伍建設(shè)。首先，要加強(qiáng)對(duì)村出納（報(bào)賬員）的管理。村出納（報(bào)賬員）經(jīng)民主程序產(chǎn)生后應(yīng)及時(shí)向代理服務(wù)機(jī)構(gòu)備案，在經(jīng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核合格，具備相應(yīng)的政策水平和報(bào)賬業(yè)務(wù)技能后，方可上崗。其次，要加強(qiáng)對(duì)代理服務(wù)機(jī)構(gòu)人員的管理。代理服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員應(yīng)具備相應(yīng)的知識(shí)能力，熟悉農(nóng)村財(cái)務(wù)工作，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人還應(yīng)具備助理會(huì)計(jì)師以上專業(yè)技術(shù)資格或者專門從事會(huì)計(jì)工作三年以上。再次，要加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)。代理服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對(duì)村報(bào)賬員、村民理財(cái)小組成員、代理會(huì)計(jì)、資金會(huì)計(jì)（出納）進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)新任用（命）的村報(bào)賬員和代理機(jī)構(gòu)工作人員，還應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的崗前培訓(xùn)。S
（注：本文系河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題；項(xiàng)目編號(hào)：201101177）
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