[項目基金] 本論文為2009湖南大學(xué)國家級大學(xué)生創(chuàng)新性實驗計劃“地方政府投融資平臺風(fēng)險預(yù)警體系研究”的階段性成果。
企業(yè)型政府，并不是要把政府作為企業(yè)來運作，畢竟私人部門和公共部門有較大差異，而是指用企業(yè)中廣泛運用的科學(xué)管理方法，以及企業(yè)家在經(jīng)營中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費者和力求完美服務(wù)的精神，推進政府管理方式的改革和創(chuàng)新，使政府更有效率和活力。它是一種區(qū)別于官僚制政府、具有企業(yè)顧客至上、成本意識、創(chuàng)新動力理念的政府。其核心特征和價值取向上具有六個方面特征：建構(gòu)服務(wù)型政府必須形成企業(yè)家‘顧客至上’的理念；重視成本收益分析；激發(fā)創(chuàng)新精神，放松規(guī)制；要側(cè)重于掌舵而不是劃槳；引進競爭機制，打破壟斷；減少層級數(shù)量，貼近民眾。
作為一個理論體系，企業(yè)型政府論這把“思想利器”遠未被充分發(fā)掘利用，與運用到實踐收到的卓越成效相比，學(xué)界對其爭議卻從未停止。財政是政府實現(xiàn)其職能的重要手段和經(jīng)濟基礎(chǔ)，目前我國財政狀況相當嚴峻，地方財政風(fēng)險狀況凸顯。筆者對該理論爭議部分不作探究，旨在利用企業(yè)型政府論的精神要領(lǐng)和方法來從機制上理清思路，來探究解決地方財政風(fēng)險問題。
一、將企業(yè)型政府論運用到我國地方財政風(fēng)險分析中的可行性
運用企業(yè)型政府論來管理中國財政風(fēng)險，具有客觀的先進性和合理性。企業(yè)型政府論是近二三十年來全球公共管理變革運動的重大成果，在全球化進程下成為各國政府的共同訴求，是全球范圍內(nèi)的大勢所趨。
企業(yè)型政府論較為成熟，有各種理論支撐，它們跨學(xué)科相互有機聯(lián)系，能夠更為系統(tǒng)全面的理清解決中國財政風(fēng)險問題的思路。行政理論的新發(fā)展為其提供了堅實的理論依據(jù);交易成本理論適用于公共部門來探討管制制度、官僚體系、公共服務(wù)、公司部門與政府企業(yè)化等公營部門制度的選擇；委托代理理論以有效的激勵和責任制設(shè)置，對政府完整機制的建構(gòu)有著重要影響。
西方各國企業(yè)型政府改革所取得的巨大成效為我國提供了重要借鑒。以美國為例，美國1992年開始，克林頓政府推行“國家績效評估”，并于1993年成立以副總統(tǒng)戈爾負責的改革工作小組。經(jīng)過五年的努力，政府運作效率大大提高，美國政府支出縮減超過8.5%，達到國民生產(chǎn)總值的32%。到1999年，按照估算財政年度節(jié)省了1120億
美元，獲得好評如潮。
尤其值得一提的是，嚴重的財政赤字是世界各國大規(guī)模地推進行政改革的主要理由，甚至有學(xué)者直截了當?shù)胤Q其為“財政驅(qū)動”的改革。可以說企業(yè)型政府論是研究解決財政問題的“良方”，我們更應(yīng)該去把它靈活運用到解決各種財政問題中去，必將收到卓越的成效。
二、企業(yè)型政府論視角下我國地方財政風(fēng)險的現(xiàn)狀分析
(一)宏觀層面上，分稅制財政管理體制缺陷有待繼續(xù)改革
1、財權(quán)事權(quán)相背離，嚴重影響地方財政職能的發(fā)揮
企業(yè)型政府論主張圍繞各級政府不同目標和角色定位重新設(shè)計政府“行程”，明確職權(quán)，實行有效的績效管理。而我國在實行分稅制后卻存在著嚴重的過渡性缺陷，其問題突出體現(xiàn)在各級政府事權(quán)和財權(quán)的不統(tǒng)一，且中央財權(quán)過分集中，地方財政可支配財力相對減少。事權(quán)財權(quán)相背離，嚴重影響了財政職能的充分發(fā)揮。2009年6月24日的《國務(wù)院關(guān)于2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中披露，2007年，18個省(自治區(qū)、直轄市)縣級政府能自主調(diào)控的財力僅占其可用財力的19．3％。從支出方面看，縣級財政支出占這18個省(自治區(qū)、直轄市)財政支出總額的54．8％，卻承擔了73％的財政供養(yǎng)人口和80％以上的義務(wù)教育學(xué)生、城鎮(zhèn)低保人員的支出。
2、產(chǎn)權(quán)模糊，省級以下制度隨意性大
清晰產(chǎn)權(quán)，使公共行政制度化，構(gòu)筑控權(quán)體系，以保證行政效率和公平，既是企業(yè)型政府論的基本要求也是構(gòu)建企業(yè)型政府的必要保障。我國在財政體制上變動隨意性大，省以下的財政管理體制是自治模式，在這種模式下，省級以下的財政管理模式由省級自己定。自治模式下，在省以內(nèi)，雖然大的變動不多，但一些具體收支上的上劃、下劃較為頻繁，基層政府對體制調(diào)整心中無數(shù)。這種狀況不僅影響了縣鄉(xiāng)財政合理安排收支，而且對縣鄉(xiāng)主動發(fā)展經(jīng)濟也不利，比如縣鄉(xiāng)千方百計發(fā)展壯大起來的稅源，上級政府可以隨時拿走。嚴重挫傷地方政府發(fā)展積極性，造成地方財政增收乏力。
(二)中觀層面上，地方財政預(yù)算及管理存在缺陷，造成財政收支監(jiān)管不嚴效率低下
1、靈活性差，制度滯后加劇地方財政風(fēng)險隱患
企業(yè)政府論要求發(fā)揮任務(wù)性，變制度導(dǎo)向為使命導(dǎo)向，不要一成不變地做事情，要有制度的彈性和工作的靈活性，能夠接受和完成隨時指派的工作任務(wù)。我國在財政預(yù)算制度上，按照《預(yù)算法規(guī)定》，地方各級預(yù)算按照“量入為出，收支平衡”的原則編制，不能列赤字。然而近幾年受各種因素影響，地方各種應(yīng)支未支、已支未支、單位墊支、財政掛賬等急劇擴大，截止到2010年3月份，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室課題組發(fā)布資料顯示：我國地方債務(wù)總余額相當于占我國GDP的16．5％、我國財政收入的80．2％、我國地方財政收入的174．6％；直接債務(wù)相當于我國GDP的12．9％、我國財政收入的62．7％、地方財政收入的136．4％。隱患赤字到底有多少，很難得到準確統(tǒng)計。
2、監(jiān)管機制薄弱，成為誘發(fā)財政風(fēng)險的溫床
政府預(yù)算管理制度缺陷以及管理約束弱化是各級政府財政過程中普遍存在的現(xiàn)象。當全國人大對預(yù)算進行審核時，預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了三個月，人大只能舉舉手表決通過。其次人大代表來自于社會的各行各業(yè)，其構(gòu)成人群多缺乏財政專業(yè)知識，即使拿到政府預(yù)算也很難看的懂，查得出。在這種情況下，人大對政府的預(yù)算監(jiān)督權(quán)變成了走過場，幾乎沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督審核作用。
