文宗瑜 等
國有資本預(yù)算作為深化國資管理體制改革的重要工作，已經(jīng)提到了議事日程。為了積極推進(jìn)這項改革和為其提供意見建議，財政部財政科學(xué)研究所國有資產(chǎn)研究室，完成了關(guān)于國有資本預(yù)算的系列研究報告，共9篇，就國有資本預(yù)算的體系構(gòu)成、目標(biāo)定位、編制和審批、執(zhí)行和監(jiān)督等重大問題，提出了鮮明而具體的觀點和主張?，F(xiàn)一并刊出供參閱。
目 錄
報告一：國有資本預(yù)算體系的構(gòu)成（文宗瑜）…………………………3
報告二：國有資本預(yù)算管理的目標(biāo)定位（文宗瑜）……………………7
報告三：國有資本預(yù)算與公共財政預(yù)算的關(guān)系（文宗瑜）……………11
報告四：國有資本預(yù)算與社?；痤A(yù)算的關(guān)系（文宗瑜）……………15
報告五：國有資本中長期預(yù)算及年度預(yù)算（文宗瑜 劉微）…………19
報告六：國有資本經(jīng)營收益預(yù)算及考核管理（文宗瑜 劉微）………23
報告七：國有資本經(jīng)營支出預(yù)算及支出劃撥（文宗瑜 董敬怡）……28
報告八：國有資本預(yù)算編制和審批（文宗瑜 劉微）…………………32
報告九：國有資本預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督（文宗瑜 董敬怡）………………37
報告一：國有資本預(yù)算體系的構(gòu)成(文 宗 瑜)
隨著國有資產(chǎn)管理體制改革與國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的深化，國有資本預(yù)算提到了議事日程。國有資本預(yù)算應(yīng)該包括國有資本變現(xiàn)預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算兩部分。如果僅僅是把國有資本預(yù)算等同或簡化為國有資本經(jīng)營預(yù)算，無法準(zhǔn)確體現(xiàn)中共十六大及中共十六屆三中全會關(guān)于國資管理體制改革的要求，也無法更好地推動和諧社會的建設(shè)。國有資本預(yù)算要重點關(guān)注國有資本變現(xiàn)預(yù)算，要能夠支持國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。
一、國有資本經(jīng)營預(yù)算僅是國有資本預(yù)算的一個組成部分
國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于國有資產(chǎn)保值增值，但是，在微觀的國有企業(yè)或國有控股公司層面的保值增值經(jīng)營，必須服從宏觀層面政府調(diào)控的要求。國有資本預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段應(yīng)該在加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級方面發(fā)揮更大作用。因此，要通過國有資本預(yù)算有步驟有計劃地實現(xiàn)某些行業(yè)、某些領(lǐng)域國有資本的變現(xiàn)退出，建立國有資本變現(xiàn)預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算體系。
1．國有資本經(jīng)營預(yù)算不能替代國有資本變現(xiàn)預(yù)算
深化國有資產(chǎn)管理體制改革，不僅僅是為了保值增值，更重要的是推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。著眼于企業(yè)或公司微觀層面而實施國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值；著眼于政府調(diào)控宏觀層面而實施國有資本變現(xiàn)預(yù)算有利于推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。不能反對國有資本經(jīng)營預(yù)算，但是要堅決反對以國有資本經(jīng)營預(yù)算替代國有資本變現(xiàn)預(yù)算。如果以國有資產(chǎn)保值增值的理由否認(rèn)國有資本變現(xiàn)預(yù)算，或者給國有資本變現(xiàn)退出扣上國有資產(chǎn)流失的帽子，會使國有資產(chǎn)管理體制與國有產(chǎn)權(quán)制度改革背離中共十六大及中共十六屆三中全會確定的目標(biāo)。構(gòu)建國有資本預(yù)算體系，既要搞國有資本經(jīng)營預(yù)算，也要搞國有資本變現(xiàn)預(yù)算。如果從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級的要求看，國有資本變現(xiàn)預(yù)算更緊迫更重要。
2．構(gòu)建國有資本變現(xiàn)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算相結(jié)合的國有資本預(yù)算體系
國有資產(chǎn)管理體制改革的深化要求實施國有資本預(yù)算，國有資本預(yù)算應(yīng)該包括國有資本變現(xiàn)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。國有資本變現(xiàn)預(yù)算是5～10年的中長期預(yù)算，國有資本經(jīng)營預(yù)算是年度的短期預(yù)算，短期預(yù)算要服從中長期預(yù)算。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策已經(jīng)實施多年，但是至今還沒有明確國有資本在未來5～10年的變現(xiàn)退出額。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有計劃有步驟的推進(jìn)要求實施國有資本的中長期變現(xiàn)預(yù)算；和諧社會的構(gòu)建目標(biāo)要求人大與政府清楚地知道未來5～10年可以有多少變現(xiàn)退出的國有資本用于彌補(bǔ)公共財政缺口和社保基金缺口。國有資本（資產(chǎn)）取之于民，用之于民，在目前社?；鹑笨谠絹碓酱蟮默F(xiàn)實條件下，要求實施國有資本變現(xiàn)預(yù)算彌補(bǔ)社?；鹑笨?。因此，國有資本預(yù)算應(yīng)該著力抓國有資本變現(xiàn)預(yù)算這個重點與難點，同時兼顧國有資本經(jīng)營預(yù)算，從而構(gòu)建起國有資本變現(xiàn)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算體系。
二、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與構(gòu)建和諧社會要求實施國有資本變現(xiàn)預(yù)算
國有資本預(yù)算體系構(gòu)建的重點與難點是國有資本變現(xiàn)預(yù)算，抓住這個重點和難點，既是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的要求，也是構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的要求。
1．國有資本在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的有進(jìn)有退應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)退出
經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是既定的政策，也是產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級的內(nèi)在要求。國有資本要從某些產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域退出，而且也要進(jìn)入某些產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域；但是，在國有資本有進(jìn)有退的實際改革中往往是退出不足，進(jìn)入有誤。國有資本不僅要從完全競爭領(lǐng)域退出，而且也要從壟斷領(lǐng)域退出。國有資本退出是打破壟斷、削弱壟斷的衍生宏觀調(diào)控手段。國有資本進(jìn)入，一是要用來彌補(bǔ)公共財政缺口、社?；鹑笨冢欢且M(jìn)入一些不盈利、盈利小但是有利于推動和諧社會構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域，政府不與民爭利是市場競爭秩序強(qiáng)化的基本規(guī)則。因此，目前國有資產(chǎn)管理體制改革、國有資本預(yù)算管理應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)國有資本退出。
2．構(gòu)建和諧社會目標(biāo)要求國有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用
構(gòu)建和諧社會可以讓社會公眾尤其是社會下層的普通百姓更好地分享生產(chǎn)力發(fā)展和改革開放的成果。國有資產(chǎn)管理體制改革的深化，必須圍繞與服務(wù)于構(gòu)建和諧社會目標(biāo)而推進(jìn)。實施國有資本變現(xiàn)預(yù)算，抓住國有資本變現(xiàn)預(yù)算這個重點與難點，突破了國有資產(chǎn)管理以國有資產(chǎn)保值增值為主要任務(wù)的思維束縛，把國有資本預(yù)算當(dāng)做政府宏觀調(diào)控的衍生手段，讓國有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用。因此，必須把國有資本預(yù)算提高到政府宏觀調(diào)控的高度，通過國有資本的中長期變現(xiàn)預(yù)算，彌補(bǔ)公共財政與社?；鸬娜笨凇Ｅc保值增值相比，國有資本變現(xiàn)后用于彌補(bǔ)公共財政尤其是社?；鹑笨?，可以強(qiáng)化與放大社保體系的承載能力，可以維護(hù)社會穩(wěn)定。
三、國有資本預(yù)算必須支持國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革
深化國有資產(chǎn)管理體制改革，是為了推動和加快國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。構(gòu)建國有資本變現(xiàn)預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算相結(jié)合的體系，通過國有資本預(yù)算明確未來幾年國有資本退出的數(shù)額及彌補(bǔ)公共財政與社?；鸬娜笨诘臄?shù)額，可以強(qiáng)化全社會關(guān)于國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的信心，加快國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范的股份制公司的步伐。
1．堅定以股份制替代國有企業(yè)的改革方向
國有企業(yè)的股份制改革是為了建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度，而現(xiàn)代企業(yè)制度以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)。與現(xiàn)代企業(yè)相對應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度強(qiáng)調(diào)四個方面的內(nèi)容：第一，產(chǎn)權(quán)是高度清晰的；第二，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是高度合理的；第三，產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)信用是可交易的；第四，產(chǎn)權(quán)是可以證券化的。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，首先應(yīng)該建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。因此，應(yīng)該把推進(jìn)國有企業(yè)的全面改制提升到建立現(xiàn)代企業(yè)制度的高度去認(rèn)識，國企改制不是權(quán)宜之計，不是簡單地做大國有資產(chǎn)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及公平競爭秩序的維護(hù)，要求用股份制這樣一種新的企業(yè)組織形式來替代國有企業(yè)。隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的根本性轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)的歷史使命已經(jīng)完成，絕大多數(shù)國有企業(yè)要改制為規(guī)范的股份制公司。與此相適應(yīng)，國有資本預(yù)算只有從國有資本變現(xiàn)預(yù)算著手，才能把國有企業(yè)全面改制的政策規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w要求，堅定以股份制替代國有企業(yè)的改革方向。如果把國有資本預(yù)算等同于或簡化為國有資本經(jīng)營預(yù)算，片面強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)保值增值，容易使國有企業(yè)的主管部門及國有企業(yè)的經(jīng)營者與員工誤認(rèn)為國企改制政策發(fā)生了變化，使國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革偏離中共十六大及十六屆三中全確定的目標(biāo)。
2．明確股份制是公有制主要實現(xiàn)形式的改革目標(biāo)
用股份制全面替代國有企業(yè)，不僅是為了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而且是為了進(jìn)一步強(qiáng)化社會主義公有制的基礎(chǔ)。中共十六屆三中全會明確要求使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式，明確了國有企業(yè)改革的目標(biāo)。國有資本從國有企業(yè)退出，把國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y主體多元化的股份制公司，不會弱化社會主義公有制的基礎(chǔ)。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)是公有制的主要實現(xiàn)形式；在市場經(jīng)濟(jì)條件下，股份制是公有制的主要實現(xiàn)形式。推進(jìn)國有企業(yè)全面改制，用股份制替代國有企業(yè)，不僅是壯大社會主義公有制的要求，而且也是實施國有資本預(yù)算的基礎(chǔ)和條件。如果各級國資管理部門管理的都是國有企業(yè)，就不需要實施國有資本預(yù)算，只要搞國有資產(chǎn)統(tǒng)計就可以。尤其是國有資本預(yù)算中的國有資本經(jīng)營預(yù)算，更要求以國有股的價值變化作為預(yù)算基礎(chǔ)。在某種意義上說，只有先把絕大多數(shù)企業(yè)改制成股份制公司，才能實施國有資本預(yù)算。
報告二：國有資本預(yù)算管理的目標(biāo)定位(文 宗 瑜)
國有資本預(yù)算及其管理要解決什么問題，發(fā)揮什么作用？用計劃或行政手段管理國有企業(yè)的思維習(xí)慣，往往會把國有資本預(yù)算管理的目標(biāo)定位于國有資產(chǎn)保值增值。但是，構(gòu)建社會主義和諧社會要求國有資本發(fā)揮比國有資產(chǎn)保值增值更大的作用?？梢哉f，保值增值只是國有資本經(jīng)營在微觀層次的具體要求，包括國有資本變現(xiàn)預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算的國有資本預(yù)算，應(yīng)該從宏觀調(diào)控的高度去定位自己的目標(biāo)。
一、國有資本預(yù)算是政府宏觀調(diào)控的衍生手段
無論是構(gòu)建社會主義和諧社會，還是深化國有資產(chǎn)管理體制改革，都要求把國有資本預(yù)算當(dāng)做政府宏觀調(diào)控的手段。當(dāng)然，與金融、稅收、財政等手段相比，國有資本預(yù)算的力度和作用要小得多。但是，通過國有資本預(yù)算可以更好地具體地解決改革攻堅階段的深層次社會經(jīng)濟(jì)問題，而且更直接、更明顯。在某種意義上，國有資本預(yù)算是政府宏觀調(diào)控的衍生手段。
1．構(gòu)建和諧社會要求國資管理要關(guān)注一些與人民根本利益相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)問題。
先易后難，從簡單到復(fù)雜的漸進(jìn)式改革軌跡，導(dǎo)致了目前要推進(jìn)的一系列改革如政府職能轉(zhuǎn)變改革、國企產(chǎn)權(quán)制度改革等，面臨著深層次的社會經(jīng)濟(jì)問題，而這些深層次的社會經(jīng)濟(jì)問題又與人民根本利益密切相關(guān)。部分多年經(jīng)營不好的國有企業(yè)、非壟斷性的國有企業(yè)，職工不僅長期低收入，而且國企改制還要把其中的職工部分分流，許多職工要承受經(jīng)濟(jì)和心理的雙重壓力，應(yīng)該從政策上給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，尤其是對國有企業(yè)沒有專業(yè)技能的中老年職工這一弱勢群體要給予特別關(guān)注和關(guān)懷，應(yīng)該通過補(bǔ)償政策，一是做實其社保的個人賬戶，二是給予一定的安置費。社會保障范圍向農(nóng)民的擴(kuò)大，政府職能轉(zhuǎn)型與事業(yè)單位改革的人員分流必然加大社?；鹬Ц兜膲毫Γ绫；鹑笨诒仨殢浹a(bǔ)。因此，國資管理應(yīng)該擺脫其主要工作就是資產(chǎn)保值增值的思維束縛，關(guān)注一些與人民利益相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)問題，支持和推動構(gòu)建和諧社會。
2．國資管理體制改革深化要求國有資本預(yù)算發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。
深化國有資產(chǎn)管理體制，要求把國有資產(chǎn)管理由靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變。作為動態(tài)國資管理的思維，要求根據(jù)不同階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求對國有資產(chǎn)的總量進(jìn)行調(diào)控。用國有資產(chǎn)給予國企中老年職工進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用國有資產(chǎn)彌補(bǔ)社保基金缺口，會減少經(jīng)營性國有資產(chǎn)的數(shù)額，但可以部分解決改革面臨的深層次社會問題。在深化國資管理體制改革中，引入和實施國有資本預(yù)算管理，首先要對國企改制需支付的成本進(jìn)行預(yù)算，對可用來變現(xiàn)彌補(bǔ)社?；鹑笨诘膰匈Y本數(shù)額進(jìn)行預(yù)算，讓政府心中有數(shù)，國有資本預(yù)算要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。如果政府不清楚在未來5年中有多少國有資產(chǎn)用來支付改革成本、有多少國有資本可用來彌補(bǔ)社?；鹑笨?，就等于放棄了國有資本預(yù)算管理這一宏觀調(diào)控的衍生手段。
二、保值增值是國有資本經(jīng)營在微觀層次的具體要求
把國有資本預(yù)算當(dāng)作政府宏觀調(diào)控的衍生手段，讓國有資本在支持經(jīng)濟(jì)政治社會體制全面改革與解決深層次社會經(jīng)濟(jì)問題方面發(fā)揮作用，并不意味著否定國有資產(chǎn)保值增值。但是，必須強(qiáng)調(diào)指出，保值增值是國有資本經(jīng)營在微觀層次的具體要求。如果混淆國有資產(chǎn)管理與國有資本經(jīng)營的職能，甚至是以國有資本經(jīng)營職能來替代國有資產(chǎn)管理職能，就會嚴(yán)重偏離深化國資管理體制改革的目標(biāo)。
1．通過現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度與現(xiàn)代企業(yè)制度的建立實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
國有資本預(yù)算體系中的國有資本經(jīng)營預(yù)算，是以國有資產(chǎn)保值增值為主要內(nèi)容，要通過預(yù)算清楚知道在國有企業(yè)、國有控股公司的國有（資產(chǎn)）資本能產(chǎn)生多少增量。但是，國有資本經(jīng)營收益預(yù)算、經(jīng)營支出預(yù)算，不能替代國有資產(chǎn)增值保值的過程，要實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，必須深化國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，把保值增值奠定在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度與現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)上。國有企業(yè)二十多年改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，已經(jīng)反復(fù)證明，無論政府采取什么樣的措施、投入多少監(jiān)管人力，在國有企業(yè)這種企業(yè)組織形式下都不能實現(xiàn)保值增值。通過國有資產(chǎn)管理體制改革深化推動國有企業(yè)全面改制，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度與現(xiàn)代企業(yè)制度，國有資本經(jīng)營應(yīng)該是在國有制的主要實現(xiàn)形式--股份制公司條件下的國有股份增減行為。通過國有資本預(yù)算，把不能保值增值的國有股權(quán)減持，把保值增值的國有股增持。可以說，離開現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代公司制度，就實現(xiàn)不了國有資本經(jīng)營的保值增值。
2．國資管理應(yīng)該從保值增值的具體工作中擺脫出來。
股份制公司是市場經(jīng)濟(jì)條件下國有資產(chǎn)保值增值的主要載體，但是，如果國資管理介入到國有企業(yè)、國有控股公司運營及管理的具體工作中，就會弱化國資管理體制的功能。市場競爭的殘酷以及現(xiàn)代公司運營的高度專業(yè)化，決定了國資管理部門無法管好企業(yè)（公司）具體工作。作為國有企業(yè)、國有控股公司的國有資本的出資者代表，國資管理中的國有資本經(jīng)營應(yīng)主要是在股東大會層次發(fā)揮作用，通過股東大會影響與引導(dǎo)董事會。如果國資管理部門直接在公司管理團(tuán)隊或職業(yè)經(jīng)理層次發(fā)揮作用，用行政思維及標(biāo)準(zhǔn)選聘公司總經(jīng)理及總理班子，那就會形成新的政企不分，甚至是費力而低效。應(yīng)該說，國有資本經(jīng)營是國有資產(chǎn)管理在微觀層次上的工作，但是這一微觀層次的工作，只能介入到股東權(quán)力這一環(huán)節(jié)。國有資本經(jīng)營預(yù)算也應(yīng)該是與國有股東權(quán)力行使相關(guān)聯(lián)。從國有資產(chǎn)保值增值的具體工作中擺脫出來，可以使國資管理部門更專注于宏觀層面的工作，更好地發(fā)揮國有資本預(yù)算這一宏觀調(diào)控衍生手段的作用。
三、國有資本應(yīng)該發(fā)揮比國有資產(chǎn)保值增值更大的作用
國有資產(chǎn)保值增值是國有資本經(jīng)營在微觀層次上的具體要求，但是國有資本預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段，要求重新定位國有資本的作用，讓國有資本服務(wù)于構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)和服務(wù)于公共財政職能的發(fā)揮
1．國有資本應(yīng)服務(wù)于構(gòu)建和諧社會的目標(biāo) 。
構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，要堅持以人為本，把廣大人民的根本利益作為各項改革的出發(fā)點與落腳點。因此，必須重新思考與定位國有資本的作用，國有資本要在解決改革的深層次社會經(jīng)濟(jì)問題、維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮作用。國有資本預(yù)算管理尤其是國有資本變現(xiàn)預(yù)算，可以把國有資本支持構(gòu)建和諧社會的作用具體化、計劃化；尤其是5～10年的國有資本中長期預(yù)算，既可以讓政府知道有多少國有資本用來支付經(jīng)濟(jì)政治社會全面改革的成本，也可以讓社會公眾在安居樂業(yè)中感受到國有資本作用的充分發(fā)揮。
2．國有資本應(yīng)服務(wù)于公共財政職能的發(fā)揮。
制定和實施公共財政政策，強(qiáng)化公共財政職能，必然會加大公共財政支出。多年來，財政一直在為經(jīng)濟(jì)體制改革支付成本，和諧社會的構(gòu)建要求實施經(jīng)濟(jì)政治社會體制全面改革，財政還要支付更大的成本。可以說，離開了財政對改革成本的支付，改革就無法推進(jìn)和深入。財政為支持改革而支付成本的逐漸加大，必然會形成較大的公共財政缺口。公共財政缺口，既要通過財政收入增長來消化一部分，還要通過國有資本變現(xiàn)彌補(bǔ)一部分。用國有資本彌補(bǔ)部分公共財政缺口，可以有效及時防范公共財政風(fēng)險。
四、國有資本預(yù)算管理必須超越地方利益、部門利益
國有資本應(yīng)該發(fā)揮比國有資產(chǎn)保值增值更大的作用，決定了必須盡快實施國有資本預(yù)算管理。無論是國有資產(chǎn)的分級行使產(chǎn)權(quán)，還是國有資產(chǎn)監(jiān)管力度加大，都必須著眼于大局，超越地方利益與部門利益
1．國有資產(chǎn)的分級行使產(chǎn)權(quán)要受到全國統(tǒng)一社?；饎傂灶A(yù)算的約束。
由中央政府與地方政府分別代表國家履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，建立中央政府與地方政府不同級次的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確了各級政府尤其是地方政府可以行使國有資產(chǎn)處置權(quán)。各級政府處置國有資產(chǎn)、實施國有資本變現(xiàn)預(yù)算，必須和社保體系完善、社保支付能力強(qiáng)化相結(jié)合。目前地方國有企業(yè)改革快于中央國有企業(yè)，但是大多數(shù)地方政府都沒有考慮與采取用國有資本變現(xiàn)彌補(bǔ)社?；鹑笨诘拇胧５胤秸畵碛械胤揭患墖匈Y產(chǎn)的處置權(quán)，但是地方國有資產(chǎn)管理必須超越地方利益，要優(yōu)先彌補(bǔ)社?；鹑笨?。在目前還不能進(jìn)行中央級次的社會保障全國統(tǒng)籌的條件下，應(yīng)率先實施全國統(tǒng)一的社?；饎傂灶A(yù)算并提交全國人大討論批準(zhǔn)。按照全國統(tǒng)一的社?；饎傂灶A(yù)算，強(qiáng)制要求社?；鹑笨诖蟮氖∈杏脟校ㄙY產(chǎn)）資本變現(xiàn)收入補(bǔ)充社保基金。必須強(qiáng)調(diào)，地方國有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)要優(yōu)先用于彌補(bǔ)社保基金缺口。
2．建立與完善三種預(yù)算統(tǒng)一與平衡的調(diào)控機(jī)制。
國有資本預(yù)算要服從公共財政預(yù)算、社保基金預(yù)算，不能獨立于公共財政預(yù)算、社?；痤A(yù)算之外。必須建立與完善國有資本預(yù)算、公共財政預(yù)算、社?；痤A(yù)算相結(jié)合的三種預(yù)算統(tǒng)一與平衡的政府預(yù)算。建立、健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，強(qiáng)化支持構(gòu)建和諧社會的公共財政職能，要求深化國有資產(chǎn)管理體制改革。國有資本預(yù)算管理作為國有資產(chǎn)管理體制改革的一部分，應(yīng)該超越部門利益。在一段時間內(nèi)，國有資本預(yù)算不可能直接對人大負(fù)責(zé)，國有資本預(yù)算要納入公共財政預(yù)算體系，或者是把國有資本預(yù)算系統(tǒng)作為公共財政預(yù)算系統(tǒng)的子系統(tǒng)。如果國有資本預(yù)算權(quán)力由一個部門行使，就無法實現(xiàn)三種預(yù)算的統(tǒng)一和平衡。應(yīng)該考慮有一個超部門的機(jī)構(gòu)行使調(diào)控權(quán)，保證財政、社保、國資部門在國有資本預(yù)算編制中的溝通與協(xié)商。
報告三：國有資本預(yù)算與公共財政預(yù)算的關(guān)系(文 宗 瑜)
國有資本預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段，難以獨立發(fā)揮作用。只有把國有資本預(yù)算納入公共財政體系并與社?；痤A(yù)算相統(tǒng)一，才能保證國有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用。為支持構(gòu)建和諧社會，應(yīng)該建立以公共財政預(yù)算為主體，國有資本預(yù)算與社?；痤A(yù)算作為附加預(yù)算的三種預(yù)算統(tǒng)一與平衡的機(jī)制。無論是國有資本中長期預(yù)算，還是國有資本年度預(yù)算，都應(yīng)作為公共財政預(yù)算的附加預(yù)算一并提交人大討論并審批。
一、支持構(gòu)建和諧社會的公共財政職能
構(gòu)建和諧社會的發(fā)展目標(biāo)，要求轉(zhuǎn)變財政職能。在政府與社會普遍關(guān)注調(diào)整利益格局不均衡的經(jīng)濟(jì)社會改革攻堅階段，公共財政不僅要為改革支付成本，而且還要為救助與保護(hù)弱勢群體提供物質(zhì)支持。
1．公共財政要為人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要而加大支出。
經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步高速增長極大提高了國家財力，在財政收入達(dá)到一定水平后，財政支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)與拉動投資的作用日益弱化，但是，這并不意味著財政支出的減少。構(gòu)建和諧社會要求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，財政要加大公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共事業(yè)的投入；財政要為全社會弱勢群體提供相對更多的物質(zhì)文化保障；財政要滿足老齡化和社會保障逐漸覆蓋廣大農(nóng)民而加大的社保要求；財政支出逐年加大，而且在某一階段，支出加大的比例會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收入增長幅度；尤其是今后幾年的各項改革攻堅階段，財政因集中支付改革成本而產(chǎn)生較大的公共缺口。應(yīng)該說，財政更大支出，不僅僅強(qiáng)化了財政職能的轉(zhuǎn)變，而且極大支持了和諧社會的構(gòu)建。但是，為了有效防范公共財政風(fēng)險，必須打通國有資本預(yù)算與公共財政預(yù)算的通道，從法律與制度上明確國有資本預(yù)算與公共財政預(yù)算的關(guān)系，保證國有（資產(chǎn)）資本的一部分用于彌補(bǔ)公共財政缺口。
2．公共財政一直而且還要繼續(xù)支付包括經(jīng)濟(jì)體制改革在內(nèi)的各種改革成本。
經(jīng)濟(jì)體制改革需要支付成本，其他的改革如社會體制改革也需要支付成本。公共財政是改革成本支付的主要載體，公共財政一直在為各項改革支付成本。僅以經(jīng)濟(jì)體制改革中的國有商業(yè)銀行市場化為例，國有商業(yè)銀行的每一步改革都伴隨著公共財政的巨額成本支付，金融不良資產(chǎn)剝離，公共財政支付了成本，國有商業(yè)銀行上市，公共財政還要再支付成本。公共財政為支持改革而支付的成本，有的是地方財政支出，有的是中央財政支出的。隨著以經(jīng)濟(jì)體制為主導(dǎo)的單向改革轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)政治社會體制的全面改革，中國的改革進(jìn)入了一個新的階段，也進(jìn)入一個攻堅階段。在全面改革的攻堅階段，需要支付的改革成本更大，公共財政需要繼續(xù)為經(jīng)濟(jì)體制改革的深化支付成本，還要為政治體制改革、社會體制改革支付成本。與經(jīng)濟(jì)體制改革循序漸進(jìn)分階段支付成本相比，在全面改革的攻堅階段，改革成本要求在幾年內(nèi)集中式的大額支付，公共財政面臨更大的支付壓力。為了應(yīng)對與防范集中式支付而產(chǎn)生的公共財政風(fēng)險，要求發(fā)揮國有資本預(yù)算的宏觀調(diào)控作用，用部分國有資本收益彌補(bǔ)公共財政缺口。
二、國有資本預(yù)算中的公共財政缺口彌補(bǔ)
在公共財政為改革支付的成本中，一部分要用于支持國有企業(yè)改革。深化國資管理體制改革，是為了推進(jìn)國有企業(yè)的全面改制，而國有企業(yè)全面改制必然加大公共財政支出。與此相適應(yīng)，要通過正確處理國有資本預(yù)算與公共財政預(yù)算的關(guān)系，解決公共財政支出加大而形成的公共財政缺口彌補(bǔ)問題。
1．國有資本經(jīng)營收益不足以支付而且國資管理部門也無法全部支付國企改制成本。
國資管理部門可以獨立實施國有資本預(yù)算或國有資本經(jīng)營預(yù)算，但是，僅依靠國有資本收益根本難以支付國有企業(yè)改制成本。國有企業(yè)全面改制中最大的成本是企業(yè)辦社會職能分離。雖然在政策設(shè)計上明確由各級政府承接國有企業(yè)分離的社會職能，而實際上是由公共財政去支付企業(yè)辦社會職能分離后的運營費用。從理論上分析，國有企業(yè)可以分批分離其辦社會職能，但是，市場競爭的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切性，決定了只能集中性分離。在一段時間內(nèi)，全部分離企業(yè)辦社會職能會突然加大公共財政支出而形成公共財政缺口。可以說，國資管理部門離開了公共財政支出，不僅不能支付國有企業(yè)改制成本，而且也不能搞國有資本預(yù)算。
2．國有資本收益的一部分要用來彌補(bǔ)因支付各項改革成本而形成的公共財政缺口。
國有企業(yè)改革及其分離企業(yè)辦社會職能，對于財力較好、非國有經(jīng)濟(jì)比重高的地區(qū)，不會形成較大的公共財政支出缺口；對于國有經(jīng)濟(jì)比重高、財力不好的中西部與東北地區(qū)，會形成較大的財政缺口。在地方財政層面，不僅存在著地區(qū)數(shù)額的差異，而且存在著財政缺口消化能力的巨大差異。在東部沿海的發(fā)達(dá)地區(qū)，這一公共財政缺口不會影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在中西部地區(qū)，受財力制約，這一公共財政缺口會嚴(yán)重影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在中央財政方面，雖然不需要為國有企業(yè)分離其社會職能支付更高成本，但是，中央財政要為全國國企的政策性破產(chǎn)而支付成本，為政治社會改革支付更大成本。一段時間內(nèi)，中央財政為支持各項改革而加大的支付不會影響國家履行公共職能，但是，從長遠(yuǎn)看，僅依靠稅收增長是彌補(bǔ)不了公共財政缺口的。當(dāng)然，相比較而言，在中央政府級次的國有企業(yè)占用的國有資產(chǎn)額更多更大，可用于彌補(bǔ)公共財政缺口的國有資本額也應(yīng)該更大。中央級次的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照5年或10年的預(yù)算，分階段變現(xiàn)競爭性領(lǐng)域的部分國有資產(chǎn)，同時把資源性國有資產(chǎn)的大部分收益劃歸中央財政，用于彌補(bǔ)中央公共財政缺口。
三、國有資本預(yù)算是公共財政預(yù)算的附加預(yù)算
公共財政職能，尤其是公共財政為包括國有企業(yè)在內(nèi)的各項改革支付成本，決定了國有資本預(yù)算不能獨立于公共財政預(yù)算之外。國有資本預(yù)算要服從公共財政預(yù)算，是公共財政預(yù)算的附加預(yù)算。
1．國有資本中長期預(yù)算必須明確未來5年或10年可用于彌補(bǔ)公共財政缺口的具體數(shù)額。
從國有資本預(yù)算的編制周期的劃分看，國有資本預(yù)算應(yīng)該實行中長期預(yù)算與年度預(yù)算。國有資本中長期預(yù)算側(cè)重于國有資本變現(xiàn)預(yù)算，國有資本年度預(yù)算側(cè)重于國有資本經(jīng)營預(yù)算。國有資本中長期預(yù)算主要反映5年度或10年度內(nèi)國有資本的變現(xiàn)額和經(jīng)營收益額，國有資本中長期變現(xiàn)收益，主要以彌補(bǔ)公共財政缺口、社?；鹑笨跒橹С鰧?dǎo)向。國有資本預(yù)算編制中，應(yīng)明確未來5年或10年用于彌補(bǔ)公共財政缺口的具體數(shù)額。在實際操作中，需要公共財政預(yù)算的編制和執(zhí)行部門進(jìn)行準(zhǔn)確分析和預(yù)測，對中長期公共財政可能出現(xiàn)的缺口資金有一個較為科學(xué)的測評標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，國有資本預(yù)算中的彌補(bǔ)公共財政缺口的數(shù)額，不一定完全對應(yīng)全部財政缺口，只是確定可彌補(bǔ)多大比例的公共財政缺口，從而保證國有資本預(yù)算與公共財政預(yù)算統(tǒng)一與平衡。
2．國有資本預(yù)算作為公共財政預(yù)算的附加預(yù)算而通過審批并執(zhí)行。
國有資本預(yù)算必須納入公共框架內(nèi)，是政府宏觀調(diào)控與構(gòu)建和諧社會的要求。國有資本預(yù)算服務(wù)于并從屬于公共財政預(yù)算，不僅表現(xiàn)為國有資本預(yù)算的最終目標(biāo)要服務(wù)于公共財政預(yù)算的目標(biāo)，而且表現(xiàn)為國有資本預(yù)算制度要依托現(xiàn)有的公共財政預(yù)算體系。國有資本預(yù)算從編制到審批及審批后執(zhí)行，都不能獨立于公共財政框架外。在公共財政預(yù)算體系下，國有資本預(yù)算由國資管理機(jī)構(gòu)與財政部門共同編制后，可以保持其相對獨立的特征，以公共財政預(yù)算附加預(yù)算的形式報送人大討論，在立法機(jī)關(guān)經(jīng)過修正與改進(jìn)后，接受人大的審批，進(jìn)而執(zhí)行?？梢哉f，國有資本以附加預(yù)算的形式向人大提交并審批，與逐漸建立統(tǒng)一的政府預(yù)算的目標(biāo)是一致的。
報告四：國有資本預(yù)算與社?；痤A(yù)算的關(guān)系(文 宗 瑜)
現(xiàn)代市場體系完善的標(biāo)志之一，是公平競爭機(jī)制與社會保障機(jī)制已建立并發(fā)揮作用。作為公平競爭機(jī)制，應(yīng)該能夠支持和允許所有社會成員充分參與市場競爭，并提供均等的機(jī)會；作為社會保障機(jī)制，應(yīng)該能夠及時承接參與競爭失敗的成員，并為其提供基本的社會保障。深化國資管理體制改革，應(yīng)該能夠強(qiáng)化社保對國企分流人員的承接能力與保障能力。國有資本預(yù)算，應(yīng)該與社?；痤A(yù)算相統(tǒng)一，并通過國有資本收益劃撥來彌補(bǔ)社?；鹑笨?。
一、支持構(gòu)建和諧社會的社保體系職能
社會保障體系承接與保障能力的放大，是構(gòu)建和諧社會的要求?？梢哉f，只有大力完善社會保障體系，才能有力支持構(gòu)建和諧社會。
1.社會保障體系應(yīng)該有能力承接國企改制分流的弱勢職工群體。
國有企業(yè)的股份制改革，不僅要實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，而且還要實現(xiàn)勞動資源配置市場化。國有企業(yè)通過無固定期勞動合同承載的一批中老年職工、無專業(yè)技能與專長的職工，將在改制中被一次性或多次性分流?？梢哉f，無論如何在國企改制方案審批中行政性要求改制后公司不能分流職工，都無法改變國企弱勢職工群體在改制中與改制后被分流的趨勢。在盡可能抑制國企改制少分流職工的同時，各級政府尤其是國資管理機(jī)構(gòu)應(yīng)著眼于支持社會保障體系的進(jìn)一步完善。與國資管理體制改革和國企全面改制同步，社會保障體系承接能力與保障能力要相應(yīng)強(qiáng)化，應(yīng)該有能力承接國企改制分流的弱勢職工群體。在某種意義上，社會保障體系承接國企弱勢職工群，支持了國有企業(yè)的改制；反過來，也應(yīng)該用國有資本的一部分彌補(bǔ)社?；鹬С隹谌笨?。
2.社會保障體系盡快覆蓋包括農(nóng)民在內(nèi)的全體社會成員。
給予農(nóng)民更多的優(yōu)惠政策，加快農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移，可以大大改善農(nóng)民的收入狀況與生活狀況。但是，要從根本上改變農(nóng)民這一最大弱勢群體的命運，在于農(nóng)民能不能享受到政府的社會保障。可以說，社會保障體系承接能力與保障能力強(qiáng)化的標(biāo)志，主要表現(xiàn)在能不能把廣大農(nóng)民納入其中。從構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的要求看，不允許讓大多數(shù)農(nóng)民長期游離于社會保障體系之外。盡快把廣大農(nóng)民納入到社會保障體系的覆蓋范圍中，必然要加大社會保障體系的支出而形成較大的支出缺口。國有資產(chǎn)的所有者包括了全體農(nóng)民，因此，要用部分國有資本彌補(bǔ)社?；鹑笨冢瑪U(kuò)大社會保障體系的覆蓋范圍，強(qiáng)化社會保障體系的承接能力與保障能力。
二、全國統(tǒng)一的社?；饎傂灶A(yù)算制度
從各級國資管理機(jī)構(gòu)工作推進(jìn)看，都沒有充分考慮國資管理體制與社會保障制度的聯(lián)動改革，也沒有用國有資本彌補(bǔ)社?；鹑笨诘哪繕?biāo)設(shè)計。因此，國務(wù)院應(yīng)該盡快實施全國統(tǒng)一的社?；痤A(yù)算，并強(qiáng)制要求各級國資管理機(jī)構(gòu)的國有資本收益應(yīng)首先用于彌補(bǔ)社?；鹑笨凇?br />
1.確立社保承接國有企業(yè)分流人員并為其提供基本生活保障的改革思路。
國有資本退出，國有企業(yè)重組步履很難，除了國有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)以外，最主要的原因在于國有企業(yè)是一個就業(yè)載體、養(yǎng)人載體，國有企業(yè)重組以后，不僅要獲取利潤，而且要承接和安置一部分喪失市場競爭能力的員工?？陀^地說，國有企業(yè)已經(jīng)錯過改制重組的最好機(jī)遇。國資管理體制改革，首先應(yīng)該為國企重組創(chuàng)造安置分流員工的條件。很長一段時間以來，國有企業(yè)分流人員安置主要是兩種途徑：（1）國企重組后自我消化。（2）補(bǔ)償少量費用推向社會。從實踐的結(jié)果看，弊大于利，不僅不能提高資源配置效率，而且影響社會試點。從某些省的社保并軌試點看，由社保承接國企重組中的分流人員，更符合市場規(guī)律。
2.實施全國統(tǒng)一的社保基金剛性預(yù)算是強(qiáng)化社保體系承接能力與保障能力的最有效手段。
既定的改革政策已經(jīng)基本上明確了由社會保障體系承接國有企業(yè)改制分流的弱勢職工群體，但是，在改革的實際推進(jìn)中，存在兩個方面的突出問題，一是許多地方社保體系不接納中央國有企業(yè)分流的職工；二是一些地方社保體系因支出缺口過大而無力承接國有企業(yè)分流的職工。兩方面突出問題的根源在于社保體系的承接能力與保障能力。實施全國統(tǒng)一的社?；痤A(yù)算，不僅可以讓中央政府對全國社保體系支出缺口的總額心中有數(shù)，而且可以讓中央政府清楚了解各省市社保體系的保障能力。對于社?；鹬С鋈笨谳^大的省市，中央政府要對其提出強(qiáng)制性要求，限其在幾年內(nèi)彌補(bǔ)多大的缺口。當(dāng)然，要強(qiáng)制與激勵相結(jié)合，一方面中央政府給予一定的資產(chǎn)（資金）劃撥支持；另一方面要通過本省、本市一級的部分國有資本予以彌補(bǔ)。
三、國有資本預(yù)算中的社?；鹑笨趶浹a(bǔ)
國有資產(chǎn)可以分級行使產(chǎn)權(quán)，但是要統(tǒng)一考慮社會保障體系能力的強(qiáng)化，在構(gòu)建和諧社會，維護(hù)社會穩(wěn)定這一點上應(yīng)該全國一盤棋。在目前還不能進(jìn)行中央級次的社會保障全國統(tǒng)籌的條件下，應(yīng)通過全國統(tǒng)一的社保基金預(yù)算，實現(xiàn)對各級政府及各級國資管理機(jī)構(gòu)的剛性約束。
1.用部分國有資本變現(xiàn)或國有股權(quán)收益彌補(bǔ)社保支出缺口。
社保承接國企重組的分流人員必然加大社保基金支出，要求建立國有資本彌補(bǔ)社?；鸬闹贫?。應(yīng)該說，目前社保機(jī)構(gòu)已經(jīng)面臨著很大支付壓力，僅靠財政彌補(bǔ)和加大企業(yè)（公司）征收力度，難以從根本上解決社保支付的壓力問題。作為深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容之一，就是要轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整政策，把用國有資本彌補(bǔ)社保支出缺口納入國有資本預(yù)算中。建立管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，管人與管事不僅僅是管運營國有資產(chǎn)的經(jīng)理人，還要承接并安置國有企業(yè)重組后的分流人員，維護(hù)社會穩(wěn)定。當(dāng)然，這種承接并安置，是由國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)支持社保去承接并安置。深化國有資產(chǎn)管理制度改革，不能脫離社保承接能力而深化；如果脫離社保制度而單獨進(jìn)行國資管理體制改革，新的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)就難以發(fā)揮作用。從經(jīng)濟(jì)體制改革全面深化的目標(biāo)看，在今后一段時間內(nèi)，國有資本應(yīng)該很好的發(fā)揮彌補(bǔ)社保而養(yǎng)人的作用，否則，認(rèn)為國有資本彌補(bǔ)社保會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，是一種狹隘的國有資產(chǎn)管理觀。國有資本彌補(bǔ)社保基金支出缺口，可以有兩種方式：（1）部分國有資本變現(xiàn)后劃撥為社?；稹＃?）國有企業(yè)改制重組中，可以以優(yōu)先股形式保留一部分國有股，這部分固定分紅率的優(yōu)先股的每年分紅收益，劃撥為社?；?。當(dāng)然，這兩種劃撥，都必須納入國有資本預(yù)算中。
2.各級國資管理機(jī)構(gòu)的國有資本預(yù)算必須受全國統(tǒng)一社?；痤A(yù)算的剛性約束。
國有資產(chǎn)的分級行使產(chǎn)權(quán)決定了不可能實施全國統(tǒng)一的國有資本預(yù)算。由于國務(wù)院及各省市國有資產(chǎn)的數(shù)額及分布存在差異，不同級次及各地的國資管理機(jī)構(gòu)要從本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局及目標(biāo)制定國有企業(yè)的改制及重組的具體政策，決定國有資本收益的支付方向及用途。無論各地市是否實施國有資本預(yù)算或國有資本經(jīng)營預(yù)算，國有資本的變現(xiàn)收益或經(jīng)營收益應(yīng)該首先用于彌補(bǔ)社?；鹬С鋈笨凇Ｓ绕涫堑胤郊壌蔚膰匈Y產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要把一段時間內(nèi)的工作重點定位于國有資本變現(xiàn)彌補(bǔ)社?；?，不能把社保基金支出缺口的責(zé)任后移或轉(zhuǎn)移給中央政府。在目前還不能實現(xiàn)中央一級的社會保障統(tǒng)籌的條件下，各省市社保基金的缺口差異會相當(dāng)大，中西部和東北地區(qū)更為嚴(yán)重。因此，應(yīng)通過全國統(tǒng)一的社?；痤A(yù)算，對各級國資管理機(jī)構(gòu)的國有資產(chǎn)處置進(jìn)行剛性約束，要求各級國資管理機(jī)構(gòu)通過國有資本收益彌補(bǔ)社?；鹬С鋈笨?。除此以外，全國社保基金預(yù)算的剛性約束，還要體現(xiàn)在對地方政府官員政績考核及任免上，社?；鹑笨谶^大而在規(guī)定的時間內(nèi)不能有效彌補(bǔ)缺口的地方官員要承擔(dān)責(zé)任。目前，中央級次及部分地方國資管理機(jī)構(gòu)正積極嘗試國有資本預(yù)算或國有資本經(jīng)營預(yù)算，中央國務(wù)院應(yīng)從政策上明確國有資本預(yù)算要服從全國統(tǒng)一的社?；痤A(yù)算。
報告五：國有資本中長期預(yù)算及年度預(yù)算(文宗瑜 劉 微)
國有資本預(yù)算從體系上是變現(xiàn)預(yù)算和經(jīng)營預(yù)算的統(tǒng)一，而在編制周期上則應(yīng)當(dāng)是中長期預(yù)算與年度預(yù)算的結(jié)合。這種編制周期的確立，有利于保持國家宏觀調(diào)控和國有資產(chǎn)管理政策的一貫性和連續(xù)性，有利于最大限度發(fā)揮國有資本預(yù)算的宏觀調(diào)控作用。從國有資本預(yù)算支出的角度來看，國有資本中長期預(yù)算列出了一定時限如5年或10年內(nèi)國有資本預(yù)算所服從的既定社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及滿足這些目標(biāo)所需要的資金；從國有資本預(yù)算收入的角度來看，國有資本中長期預(yù)算是在政策具有連續(xù)性前提下的對國有資本收益的預(yù)測和規(guī)劃，具有較強(qiáng)的前瞻性。國有資本年度預(yù)算則以國有資本經(jīng)營收益和支出為主要內(nèi)容，并以實現(xiàn)中長期預(yù)算為依據(jù)進(jìn)行編制。國有資本中長期預(yù)算與年度預(yù)算一樣，都要經(jīng)人大審議后，再頒布實施。
一、國有資本中長期預(yù)算要解決的問題
國有資本中長期預(yù)算可以避免年度預(yù)算的隨意性和短期行為，確保國家一些跨年度政策有充足的資金支持，還可以為企業(yè)和個人提供關(guān)于國家經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展的具體的政策信息，有利于促進(jìn)投資和消費。就現(xiàn)實目標(biāo)而言，國有資本中長期預(yù)算要解決的是和國家宏觀社會經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)、國家中長期發(fā)展規(guī)劃的銜接問題，即國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有資本有進(jìn)有退政策在5年、10年期內(nèi)的具體化、數(shù)量化。
1．經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)根本調(diào)整目標(biāo)的實現(xiàn)
中共十六大和中共十六屆三中全會明確提出要積極推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是宏觀層面上的政策如何推進(jìn)，如何讓決策層和普通民眾真切感受到政策推進(jìn)的力度和時間表，需要調(diào)動方方面面的力量和潛力。作為服務(wù)于這一目標(biāo)的手段之一，國有資本中長期預(yù)算可以發(fā)揮其他手段不可替代的作用。圍繞國有資本變現(xiàn)，按照國家既定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級政策，結(jié)合國有資產(chǎn)管理，中長期預(yù)算可以較為清晰地預(yù)測定位未來5年度或10年度國有資本退出和進(jìn)入的主要領(lǐng)域和行業(yè)，使國家產(chǎn)業(yè)政策一目了然；其次是能夠勾畫出現(xiàn)有國有資本存量在未來5年度或10年度內(nèi)的在不同領(lǐng)域和行業(yè)的增減曲線，堅定民眾對堅持公有制的主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用的感性認(rèn)識；再次是，國有資本中長期預(yù)算的支出方向最能反映執(zhí)政黨在構(gòu)建和諧社會方面的強(qiáng)力政策。中長期預(yù)算一方面可以結(jié)合我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃目標(biāo)，配合執(zhí)行全國重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等規(guī)劃，保持國有資產(chǎn)管理和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向的一致性；另一方面，中長期預(yù)算的支出計劃要明確用于彌補(bǔ)公共財政和社?；鹑笨诘馁Y金劃撥總量和劃撥時間表，這樣可以起到穩(wěn)定民心、增加中低收入群體安全感、提高全社會福利水平的作用。
2．全社會資源配置效率的大大提高
經(jīng)濟(jì)體制改革的深化要求提高全社會資源配置效率。中共十六屆三中全會決議明確指出完善國有資本有進(jìn)有退、合理流動的機(jī)制，進(jìn)一步推動國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。其他行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)，通過資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，在市場公平競爭中優(yōu)勝劣汰。 要提高全社會資源的配置效率，產(chǎn)權(quán)有序流動重組是不可或缺的重要手段，而國有資本中長期預(yù)算正是反映這一手段、促進(jìn)這一手段的重要載體。國有資本中長期預(yù)算就是要配合國資管理使國有資本主要集中在涉及國家安全、自然壟斷和公共服務(wù)等領(lǐng)域，而退出一些充分競爭性、更適于非公有制成分發(fā)展的領(lǐng)域，同時在這一過程中要堅持股份制替代國有企業(yè)的改革方向；而且客觀上中長期預(yù)算的制定必然要給某些領(lǐng)域、某些企業(yè)帶來生存壓力，從而推動國有企業(yè)的全面股份制改造，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐。因此，實行國有資本中長期預(yù)算有利于優(yōu)化市場經(jīng)濟(jì)秩序、提高國有資本運行質(zhì)量、最終提高全社會資源配置效率。
二、國有資本中長期預(yù)算的具體內(nèi)容
經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和全社會資源配置效率的提高是國有資本中長期預(yù)算的宏觀導(dǎo)向。結(jié)合其具體內(nèi)容則應(yīng)當(dāng)區(qū)別國有資本變現(xiàn)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，分別以支出導(dǎo)向和收入導(dǎo)向為相應(yīng)的編制原則，更好地完成國有資本預(yù)算的使命。
1．國有資本的變現(xiàn)額及經(jīng)營收益額
國有資本中長期收益預(yù)算主要反映在5年度、10年度內(nèi)國有資本的變現(xiàn)額和經(jīng)營收益額，然后再分解為年度額。對于國有資本中長期變現(xiàn)收益，較適用于支出導(dǎo)向，即根據(jù)中長期公共財政、社?；鹑笨?，確定應(yīng)由國有資本變現(xiàn)支付的比例、支付的進(jìn)度，然后確定5年度、10年度應(yīng)該實現(xiàn)變現(xiàn)的資金額度。對于國有資本中長期經(jīng)營收益預(yù)算，考慮到企業(yè)經(jīng)營的特點，不適于強(qiáng)制確定收益額，因此可更多考慮以收入為導(dǎo)向來編制年度收益預(yù)算，繼而預(yù)測5年度、10年度的經(jīng)營收益，然后根據(jù)收益收繳情況確定支出方向和數(shù)額。需要指出，國有資本中長期預(yù)算的編制周期應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃目標(biāo)來進(jìn)行，以保證國家政策的和諧統(tǒng)一。
2．可用于彌補(bǔ)公共財政缺口的數(shù)額
國有資本中長期預(yù)算要確定未來5年度，10年度可以用來彌補(bǔ)公共財政缺口的總數(shù)額和分解到每年的數(shù)額。在實際操作中，需要公共財政預(yù)算的編制和執(zhí)行部門進(jìn)行準(zhǔn)確分析和預(yù)測，對中長期公共財政可能出現(xiàn)的缺口資金有一個較為科學(xué)的量化指標(biāo)。量化中對公共財政缺口問題要充分認(rèn)識，既要考慮那些比較明顯的，例如國企分離企業(yè)辦社會職能帶來的支出增加；還要考慮一些相對隱性的，例如縣鄉(xiāng)財政赤字、國有商業(yè)銀行的金融風(fēng)險等造成的預(yù)期公共財政缺口。必須充分考慮到防范潛在的突發(fā)性的公共財政風(fēng)險問題，可以考慮利用國有資本中長期預(yù)算，拿出部分資金建立以防范公共財政風(fēng)險為目標(biāo)的儲備性質(zhì)的基金，以用于應(yīng)對公共財政風(fēng)險之需。
3．可用于彌補(bǔ)社?；鸬臄?shù)額
國有資本中長期預(yù)算要確定未來5年度，10年度可以用來彌補(bǔ)社?；鸬目倲?shù)額和分解到每年的數(shù)額。社?；鸬娜笨跍y算同樣是一個技術(shù)性很強(qiáng)的工作，按照不同統(tǒng)計口徑，其缺口差異很大。所以首先要做好社?；鸬娜笨跍y算問題。同時，國有資本中長期預(yù)算，特別是圍繞國有資本變現(xiàn)預(yù)算，必須和社保體系完善、社保支付能力強(qiáng)化相結(jié)合。按照全國統(tǒng)一的社保基金剛性預(yù)算，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制要求社保基金缺口大的省市用國有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)收入補(bǔ)充社?；?。必須強(qiáng)調(diào)，地方國有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)要優(yōu)先用于彌補(bǔ)社?；鹑笨?。
需要說明的是，國有資本預(yù)算對公共財政缺口和社?；鹑笨诘膭潛軓浹a(bǔ)不是保底性的。通過國有資本預(yù)算特別是中長期預(yù)算實現(xiàn)了國有資本對改革成本支付的計劃性，同時還必須有一個限制，不能讓國有資本背負(fù)所有的資金壓力?？梢钥紤]，以國企重組成本為依據(jù)來確認(rèn)國有資本用于彌補(bǔ)公共財政與社保基金缺口的額度。
中長期預(yù)算應(yīng)當(dāng)是逐年滾動的，每年政策的變動都需標(biāo)明。如果總收益和支出需求之間存在不符，則應(yīng)該在可能的范圍內(nèi)對收入進(jìn)行調(diào)整。
三、以國有資本經(jīng)營收益目標(biāo)為主導(dǎo)的年度預(yù)算
國有資本中長期預(yù)算應(yīng)當(dāng)和年度預(yù)算互為參照。作為滾動的中長期預(yù)算其第一年度的估算與年度預(yù)算基本一致，而年度預(yù)算也應(yīng)該大致表現(xiàn)為中長期預(yù)算的分解。國有資本預(yù)算的年度預(yù)算和國有資本中長期預(yù)算相配合，國有資本年度預(yù)算要更為側(cè)重國有資本經(jīng)營的收益和支出。
1．國有資本年度預(yù)算以經(jīng)營收益和支出為主要內(nèi)容
國有資本年度預(yù)算以國有資本經(jīng)營收益和支出為主要內(nèi)容。當(dāng)然這并不是表示年度預(yù)算不體現(xiàn)國有變現(xiàn)收益和支出，后者在年度上更多只是中長期預(yù)算的分解。國有資本年度預(yù)算的基礎(chǔ)是企業(yè)預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)的匯總集成。因此，企業(yè)預(yù)算的真實性對編制國有資本預(yù)算意義十分重大。對預(yù)算支出的安排，則要體現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級政策的要求，優(yōu)先統(tǒng)籌安排對關(guān)系國計民生的重點項目、支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資，注重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的更新改造，弱化對競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)的支持。
2．國有資本年度預(yù)算需要重點關(guān)注和考核國有資本經(jīng)營收益
國有資本年度預(yù)算主要圍繞國有資本經(jīng)營收益和支出來進(jìn)行編制和執(zhí)行。對國有資本經(jīng)營收益來說，其保值增值依靠的是現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范運作和對企業(yè)經(jīng)營者的激勵約束機(jī)制。在這一點上和公共財政中的稅收收繳的強(qiáng)制性約束有著較大的區(qū)別，因此在收益收繳上也難以進(jìn)行硬性的規(guī)定，應(yīng)該是以激勵性約束為主。所以國有資本年度預(yù)算的編制要以收入為導(dǎo)向，重點關(guān)注和考核國有資本經(jīng)營收益。
報告六：國有資本經(jīng)營預(yù)算收益及考核管理(文宗瑜 劉 微)
國有資本經(jīng)營預(yù)算是國有資本預(yù)算的一個組成部分。其中，作為國有資本經(jīng)營預(yù)算的兩翼之一，國有資本經(jīng)營預(yù)算收益及其考核管理涉及到一系列具體的政策性問題。這些問題的清晰化就等于為未來預(yù)算收益及其考核管理的實際操作搭建起了一個基礎(chǔ)的平臺。
一、國有資本收益的構(gòu)成
編制國有資本經(jīng)營預(yù)算收益，首先要明確一個概念，即國有資本預(yù)算收益的構(gòu)成。國有資本預(yù)算收益不單純是一個國有資本經(jīng)營預(yù)算的收益，還應(yīng)當(dāng)包括國有資產(chǎn)變現(xiàn)預(yù)算收益，即國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中國有企業(yè)的退出及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的變現(xiàn)預(yù)算收益。國有資本收益包括兩部分，是由國有資本預(yù)算目標(biāo)所決定的。
1．國有資本變現(xiàn)收益
在轉(zhuǎn)型國家，產(chǎn)權(quán)制度改革都是重中之重。向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型就是要改變國有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下、政企不分的局面，產(chǎn)權(quán)形式的多樣化是市場經(jīng)濟(jì)下促進(jìn)競爭、提高資源配置效率的基本要求。在這一過程中，盡管我國沒有采取類似原蘇聯(lián)東歐國家大規(guī)模私有化出售產(chǎn)權(quán)的方式，但是在產(chǎn)權(quán)多元化的過程中，國企改革的循序漸進(jìn)已經(jīng)大大收縮了國有資本存量，涉及了到一部分國有資本的變現(xiàn)。在己發(fā)生的變現(xiàn)中，變現(xiàn)的主體多是一些經(jīng)營不善、資產(chǎn)低劣甚至資不抵債的企業(yè)，變現(xiàn)的目的是為了通過關(guān)停并轉(zhuǎn)使一些弱勢的中小企業(yè)退出。由于主體和目標(biāo)所限，加之意識形態(tài)上存在國有資產(chǎn)流失的疑慮，因此，實際上過去從中央到地方國有資產(chǎn)變現(xiàn)的范圍和產(chǎn)生的現(xiàn)金流都很有限。但是，如果建立國有資本預(yù)算體系，結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，結(jié)合國有資本有進(jìn)有退的改革方向，結(jié)合彌補(bǔ)公共財政缺口和社保基金缺口，國有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)把重點向國有資本變現(xiàn)傾斜。這樣，必然將涉及一些優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，涉及到較為可觀的現(xiàn)金流。因此，國有資本變現(xiàn)收益應(yīng)當(dāng)也必須包括在國有資本收益之中。
2．國有資本經(jīng)營收益
除國有資本變現(xiàn)收益外，國有資本收益的重要來源就是經(jīng)營收益。其中包括國有企業(yè)、國有獨資公司依法上繳的稅后凈利潤，國有控股、參股企業(yè)分配的國有股紅利。這部分收益和國有資產(chǎn)管理的微觀目標(biāo)--國有資產(chǎn)保值增值相一致，因此比較直觀也易于理解。
對以上兩塊收益，按照現(xiàn)行企業(yè)利潤分配體制，除個別企業(yè)以外，國有企業(yè)目前仍暫不向國家上交利潤，企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)處置收益主要由國有企業(yè)按規(guī)定自行支配使用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制各項改革的深入，隨著現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，建立國有資本預(yù)算管理體系，以國有資本變現(xiàn)收益和經(jīng)營收益以及相應(yīng)的預(yù)算支出作為手段，來實現(xiàn)微觀上國有資產(chǎn)保值增值、宏觀上國家戰(zhàn)略調(diào)控的國資管理目標(biāo)已經(jīng)是勢在必行。
二、國有資本經(jīng)營收益的激勵
對于國有資本經(jīng)營預(yù)算來說，其收益的基礎(chǔ)和公共預(yù)算中的稅收收益不同，無法依靠強(qiáng)制的行政力量來獲得。因此，必須設(shè)立一種激勵機(jī)制，來刺激特定主體達(dá)到預(yù)算所規(guī)定的目標(biāo)。
1．國有資本經(jīng)營要求實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值
應(yīng)該明確，國有資本經(jīng)營必然要求實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。國有資本經(jīng)營存在宏觀和微觀兩個層面的意義。在宏觀層面上表現(xiàn)為政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整的工具，最終目標(biāo)是實現(xiàn)全民福利的最大化；在微觀上則和對一般資本的要求相一致，逐利是其基本特征，也就是我們通常所說的保值增值。還需要指出的是，這一目標(biāo)不適用于特定的公共、公益服務(wù)類企業(yè)，后者應(yīng)當(dāng)以以收抵支或是稅收優(yōu)惠的形式為社會提供公共服務(wù)。而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，這類企業(yè)的范圍將會表現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢。在我國，競爭性行業(yè)或壟斷行業(yè)，都保留一大部分優(yōu)質(zhì)的國有資本存量，在服從推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)的同時，必須承擔(dān)起國有資本存量保值增值的責(zé)任。這是國有資產(chǎn)管理的具體目標(biāo)之一。
2．對國有資產(chǎn)保值增值的激勵
既然國有資本經(jīng)營要求實現(xiàn)國有資本的保值增值，那么就需要配套的激勵機(jī)制。這一機(jī)制建立的出發(fā)點是要確認(rèn)激勵的對象。直觀地說，某一企業(yè)經(jīng)營業(yè)績好，是企業(yè)員工共同努力的結(jié)果，經(jīng)營者和一般職工都應(yīng)該是被激勵的對象。此外，國資管理部門在監(jiān)管過程中也必然有所貢獻(xiàn)和付出，值得肯定。這就涉及到如何選擇最有效的激勵對象的問題。對職工的激勵，更多屬于企業(yè)經(jīng)營內(nèi)部的事；對國資管理部門的激勵，或者歸于政府考核公務(wù)員的范疇，或者采取市場化的獨立考核和審計。因此，對國有資產(chǎn)保值增值的激勵需要采取量化到具體責(zé)任人的模式，而企業(yè)經(jīng)營者在國有資本經(jīng)營中肩負(fù)著最直接的責(zé)任，理所當(dāng)然應(yīng)該成為激勵對象的首選。至于激勵措施，正向手段可以以高薪酬為主，而反向手段則可以選擇降撤職、降低薪酬等等。同時，從長遠(yuǎn)看，這個激勵機(jī)制的基礎(chǔ)需要一個相對健全的職業(yè)經(jīng)理人市場，這樣的市場才能輸送出能夠承擔(dān)企業(yè)規(guī)范運營和發(fā)展壯大公有制經(jīng)濟(jì)職責(zé)的經(jīng)理人。
三、國資管理與國有資本收益結(jié)算的分離
國有資本收益結(jié)算是一個比較敏感的問題。從當(dāng)前國資管理體制來看，國有資本收益的收繳工作由國資管理部門進(jìn)行較為順暢，但是收益的結(jié)算放在國資管理部門則會出現(xiàn)一些問題。其核心是缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制。
1．完善國資管理、收益、審計相分離的運行機(jī)制
在建立國有資本預(yù)算制度后，考慮到機(jī)制的順暢和成本的最優(yōu)，收益收繳（監(jiān)繳）工作可能會自然歸于國資管理部門。為了避免新的權(quán)利過分集中，國資管理和收益結(jié)算應(yīng)當(dāng)相分離。國有資本收益收繳后，其劃撥與收益結(jié)算，可以考慮納入財政支付渠道，由財政代管或監(jiān)管。國資管理部門和人員的績效評價，不能和收益的多少直接掛鉤，更不能提取相應(yīng)比例作為獎勵。為了能公平公開地激勵國資管理人員，根據(jù)國資管理部門的性質(zhì)，可以比照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)考核，也可以建立國有資本管理考核與審計制度。這一制度應(yīng)依法運行，強(qiáng)調(diào)考核與審計的獨立性，不能自己考核自己，而是實行專業(yè)機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員的外部考核，審計則采取定期審計與隨機(jī)審計相結(jié)合的方式。
2．國有資本收益結(jié)算應(yīng)獨立于國資管理部門之外
當(dāng)前，我國國有資產(chǎn)管理體制并沒有完全理順，對現(xiàn)行國資管理部門的定位以及相應(yīng)的作為還存在爭議。應(yīng)該指出，根據(jù)我國處于社會主義初級階段的現(xiàn)狀和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大方向，在一定歷史時期內(nèi)，國有資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重將會保持一個較高的規(guī)模。因此，相應(yīng)地，都將存在一個從事國資管理的部門，而其管理內(nèi)容方式則可能是動態(tài)的發(fā)展的。但是，無論管理的內(nèi)容方式如何發(fā)展變化，有一點我們可以肯定，那就是中國不會重蹈覆轍，重新人為地打造一個類似計劃經(jīng)濟(jì)時期的婆婆＋老板式的超級低效的權(quán)力部門。因此，規(guī)避權(quán)力集中、有利于監(jiān)督和制衡的制度設(shè)計應(yīng)該作為國有資本預(yù)算體系設(shè)計的基本思路之一。具體到國有資本的收益結(jié)算，就應(yīng)該遠(yuǎn)離負(fù)責(zé)收繳（監(jiān)繳）的國資管理部門。國資管理人員如果可以直接接觸與支配資金，并決定資金的劃撥，首要的問題就是難以實現(xiàn)監(jiān)督，體制性國有資產(chǎn)流失不可避免；其次，資金的收繳（監(jiān)繳）和結(jié)算于一體，再加上其他的監(jiān)管權(quán)力，國資管理部門握重權(quán)于一身，必然要走向擴(kuò)大機(jī)構(gòu)之路，有悖于政府機(jī)構(gòu)精簡的目標(biāo)；第三，技術(shù)上國資部門管理國有資本收益的條件也很不成熟，既需要重新配備精通財政工作的專門人才，還需要建立新的收支渠道，其成本和時間都將大大增加。
四、國有資本劃撥與收益結(jié)算的渠道
建立國有資本預(yù)算制度，需要解決國有資本劃撥與收益結(jié)算的渠道問題。對此，應(yīng)該本著便于監(jiān)督和權(quán)力制衡的基本原則，選擇現(xiàn)有的財政收支渠道實施劃撥和收益結(jié)算。
1．國有資本劃撥與收益結(jié)算必須接受監(jiān)督
國有資本預(yù)算制度建立之后，其劃撥和收益結(jié)算必須接受監(jiān)督。首先，國有資本收益是國民共同財產(chǎn)，國企實現(xiàn)利潤，但決非其利潤就是其企業(yè)本身或企業(yè)職工的，作為出資人的全體國民至少應(yīng)享有這筆資本收益處置的知情權(quán)；其次，國有資本預(yù)算重要目的之一是支付部分改革成本，如何保證這部分資金的到位和及時足額劃撥，都必須納入監(jiān)督之下；再次，國有資本預(yù)算涉及的變現(xiàn)和經(jīng)營收益的現(xiàn)金流將是十分可觀的，必須有強(qiáng)有力的監(jiān)督來防止新的腐敗和國有資產(chǎn)流失。至于實現(xiàn)監(jiān)督的首要前提就是結(jié)算渠道應(yīng)當(dāng)便于監(jiān)督，不能形成部門內(nèi)暗箱操作的局面。利用現(xiàn)有的財政收支渠道應(yīng)當(dāng)是一個較為可行的選擇。
2．應(yīng)該考慮把國有資本劃撥與收益結(jié)算納入財政收支渠道
新中國的財政事業(yè)發(fā)展五十余年來，已經(jīng)形成較為成熟的財政收支渠道。特別是2000年以來，財政國庫管理制度改革取得了長足進(jìn)展。相關(guān)的試點工作表明，國庫集中支付制度是最終規(guī)范政府性資金收付的最徹底、最完善、最可靠的模式。為了全面實施財政國庫管理制度改革，財政體系建設(shè)了許多保障措施，例如金財工程的投入，在技術(shù)上保證了國庫管理業(yè)務(wù)實現(xiàn)實時運行、安全可靠、高效快捷的要求。目前，國庫集中支付制度還有待于進(jìn)一步推進(jìn)和完善，國有資本劃撥和收益結(jié)算不一定馬上進(jìn)入這一渠道，但是財政現(xiàn)有的收支渠道完全可以滿足國有資本劃撥與收益結(jié)算的需要。應(yīng)該認(rèn)識到，以國庫集中支付體系為代表的財政收支渠道是改革開放以來財稅體制改革的寶貴成果，如果國有資本預(yù)算能夠利用這一成果，其利十分明顯。一是節(jié)約了大量的技術(shù)和人力成本，避免重復(fù)建設(shè)。如果國有資本預(yù)算重新建立一條至少涉及中央和省兩個級次的收支渠道，要牽扯到大量的技術(shù)問題，需要投入資金建設(shè)和人力去管理，必然造成新的浪費；其次，財政收支渠道的方向就是要保證資金的高效使用和監(jiān)督，可以滿足國有資本預(yù)算必須和方便接受監(jiān)督的需求。次外，鑒于國有資本預(yù)算資金與公共財政資金性質(zhì)的不同，可以在現(xiàn)有財政收支體系中設(shè)立獨立的國有資本賬戶，以保證這部分資金的獨立性。
報告七：國有資本經(jīng)營預(yù)算支出及支出劃撥(文宗瑜 董敬怡)
和國有資本經(jīng)營預(yù)算收益及考核管理相對應(yīng)，國有資本經(jīng)營預(yù)算中另一個關(guān)注重點是國有資本經(jīng)營預(yù)算支出及支出劃撥。國有資本經(jīng)營支出和劃撥既關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級政策的實施，也關(guān)系到國有資本保值增值、發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，國有資本經(jīng)營支出的構(gòu)成和方向，劃撥的程序與渠道對于國有資本經(jīng)營預(yù)算、乃至整個國有資本預(yù)算都有著至關(guān)重要的意義。
一、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的構(gòu)成
在定位國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的構(gòu)成時，應(yīng)當(dāng)側(cè)重考慮國有資本預(yù)算的微觀目標(biāo)，即國有資本的保值增值。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出包括的主要方面是：國有資本用于經(jīng)營性的再投資，國有資本分紅收益的公司留成以及用于國有資本經(jīng)營考核的獎勵支出等。
1．國有資本用于經(jīng)營性的再投資
按照黨的十六大和十六屆三中全會精神，經(jīng)濟(jì)改革的方向是要毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)。而發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)，保證國有經(jīng)濟(jì)對國民經(jīng)濟(jì)命脈的控制，增強(qiáng)我國的經(jīng)濟(jì)實力、國防實力和民族凝聚力，必須充分發(fā)揮國有資本保值增值的作用。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)堅持把國有資本經(jīng)營性再投資放在首位。通過國有資本經(jīng)營性再投資支出的預(yù)算，反映和執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級政策，實現(xiàn)國資管理的保值增值的微觀目標(biāo)，優(yōu)化國有資本存量，強(qiáng)化國有資本整體運營質(zhì)量，提高全社會資源配置效率。對此，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)兩點，首先，國有資本經(jīng)營性再投資需要由國有資本經(jīng)營預(yù)算統(tǒng)籌分配，要切實體現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級政策，優(yōu)先滿足公共公益服務(wù)領(lǐng)域的資金需求，堅決避免重復(fù)建設(shè)和浪費；其次國有資本經(jīng)營性再投資是一個動態(tài)的發(fā)展的概念，其中還可以細(xì)分為注入和增加國家資本金支出、股份公司中國家股增資配股支出、收購非公產(chǎn)權(quán)支出、經(jīng)營性大型工程建設(shè)投入等等。
2．國有資本分紅收益的公司留成
為了增強(qiáng)國有企業(yè)及國有控股公司的市場競爭力，應(yīng)當(dāng)在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中設(shè)立國有資本分紅收益的公司留成，以轉(zhuǎn)為新的股本，擴(kuò)大國有資本規(guī)模，實現(xiàn)更多創(chuàng)利的目標(biāo)。該項支出的原則應(yīng)當(dāng)是收益來源和支出方向相一致。和國有資本用于經(jīng)營性再投資的處理方式不同，分紅收益的公司留成不能進(jìn)行統(tǒng)籌安排，而是對創(chuàng)造分紅收益的公司本身經(jīng)由國有資本經(jīng)營預(yù)算來安排留成部分。這部分支出，除在形式上要在國有資本經(jīng)營預(yù)算帳戶中體現(xiàn)收支外，還需要國資管理部門和國有資本經(jīng)營預(yù)算編制和執(zhí)行部門確定合理、科學(xué)的留成比例。設(shè)立這部分支出的目的既體現(xiàn)出對創(chuàng)利能力強(qiáng)的國有資本的鼓勵，保證國有資本形成自我積累、自我增值的良性循環(huán)，壯大創(chuàng)利企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模和實力；同時通過提高股份公司中國有股比例，增加國有資本存量，強(qiáng)化國有資產(chǎn)的保值增值能力。此外，國有資本分紅收益的公司留成客觀上也將加重一些生產(chǎn)效益較差、市場競爭激烈領(lǐng)域的國有企業(yè)的經(jīng)營壓力，促使這部分國有資本盡快退出，體現(xiàn)十六屆三中全會關(guān)于國有資本有進(jìn)有退以及部分領(lǐng)域和行業(yè)國有企業(yè)在市場競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的精神。
3．國有資本經(jīng)營考核的獎勵支出
和國有資本經(jīng)營收益的激勵相對應(yīng)，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中應(yīng)體現(xiàn)相應(yīng)的獎勵支出，并且作為國有資本經(jīng)營支出的一部分，納入國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。獎勵要落實到自然人，并以企業(yè)經(jīng)營者為主要對象。以國有資本經(jīng)營預(yù)算收益為考核依據(jù)，對于實現(xiàn)預(yù)期經(jīng)營目標(biāo)的企業(yè)經(jīng)營者要兌現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的高薪和物資獎勵；對于經(jīng)營業(yè)績突出、有重大貢獻(xiàn)的企業(yè)經(jīng)營者則另行給予其他形式的物質(zhì)獎勵；而對于那些沒有實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算指標(biāo)的企業(yè)經(jīng)營者，則采取降撤職、降低薪酬等懲罰措施。這種激勵機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)、合理的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核程序之上。
二、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的原則
除促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值這一微觀目標(biāo)外，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)更主要反映國家在宏觀調(diào)控層次上的大方向，因此國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的設(shè)計原則首先要支持構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，其次要推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本調(diào)整。
1．支持構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)
當(dāng)前我國正處于社會主義初級階段，盡管改革取得了舉世矚目的成就，但是一些深層次的社會經(jīng)濟(jì)問題并沒有得到徹底解決，例如社保養(yǎng)老領(lǐng)域的資金缺口、縣鄉(xiāng)財政赤字、國有商業(yè)銀行的金融風(fēng)險等等，因此必須未雨綢繆，充分考慮到解決和防范潛在的突發(fā)性公共財政風(fēng)險問題。這些問題可以通過國有資本變現(xiàn)解決一部分。但是最根本的還是要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大整個國家的經(jīng)濟(jì)實力。對此，國有資本經(jīng)營有著不可推卸的責(zé)任。因此，通過國有資本經(jīng)營預(yù)算要現(xiàn)實地圍繞國有資產(chǎn)保值增值運行，做大做強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力，優(yōu)化政府可調(diào)度資源的數(shù)量和質(zhì)量。同時要結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，形成國有資本發(fā)展最終不是靠壟斷、不是靠國家保護(hù)，而是靠資本運營質(zhì)量在市場競爭中勝出。通過國有資本的保值增值、良性循環(huán)，使國有經(jīng)濟(jì)成為建立和維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的主要力量，成為促進(jìn)供給、增加國家財政收入的重要依托，這對于吸納社會冗員，維護(hù)社會穩(wěn)定，保持和加快經(jīng)濟(jì)增長，提高全民福利，最終服務(wù)于和諧社會的目標(biāo)都具有關(guān)鍵的作用。
2．推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本性調(diào)整
國有資本經(jīng)營預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)堅持有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)根本性調(diào)整的原則。這主要是要通過國有資本經(jīng)營性再投資的統(tǒng)籌安排，充分反映和執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級的政策要求。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出要對關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域加大資金投入，保證國有經(jīng)濟(jì)的支配地位；在創(chuàng)利能力弱的公共設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域、在市場機(jī)制不能或尚不能完全發(fā)揮作用的行業(yè)和領(lǐng)域要加強(qiáng)國有資本的作為，保證人民群眾的基本生活需求；在效益好、回報高、競爭充分的領(lǐng)域，應(yīng)促進(jìn)國有資本股份化、分散化、擴(kuò)大與非國有資本的融合、交叉，減少國有經(jīng)濟(jì)比重，增加非國有經(jīng)濟(jì)的比重。
三、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的程序
國有資本經(jīng)營預(yù)算支出應(yīng)體現(xiàn)在國有資本預(yù)算中，并要嚴(yán)格執(zhí)行人大審批的預(yù)算方案。同時，接受人大委托的獨立的審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審計。
1．國有資本經(jīng)營預(yù)算支出應(yīng)納入國有資本預(yù)算之中
國有資本經(jīng)營預(yù)算是國有資本預(yù)算的有機(jī)組成。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出必須要納入到國有資本預(yù)算體系之中。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出在國有資本預(yù)算中發(fā)揮著重要作用，只有納入國有資本預(yù)算中，和國有資本變現(xiàn)預(yù)算相協(xié)調(diào)，保持在編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督上一致性，才能保證國有資本預(yù)算的完整性和科學(xué)性。
2．國有資本經(jīng)營支出必須按通過批準(zhǔn)的預(yù)算去執(zhí)行
國有資本預(yù)算以公共預(yù)算附加預(yù)算的形式報送人大討論，在立法機(jī)關(guān)經(jīng)過修正和改進(jìn)后，繼而接受人大的審批。作為國有資本預(yù)算的有機(jī)組成，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出相應(yīng)也要經(jīng)人大審議后通過。國有資本經(jīng)營支出一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行,不得隨意追加和更改，保證國有資本預(yù)算執(zhí)行上的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
3．國有資本經(jīng)營支出的劃撥必須按程序進(jìn)行
預(yù)算支出執(zhí)行的一個重要環(huán)節(jié)是預(yù)算劃撥。國有資本經(jīng)營支出劃撥應(yīng)當(dāng)和國有資本預(yù)算收益一樣，一是要獨立于國資管理部門之外，二是劃撥渠道要優(yōu)先考慮現(xiàn)有的財政收支渠道，第三，要在財政收支管理渠道內(nèi)設(shè)立單獨的賬戶，以保持國有資本預(yù)算收支的獨立性。按照這一思路，國有資本經(jīng)營支出必須嚴(yán)格遵守現(xiàn)有財政收支渠道的劃撥程序。當(dāng)前我國財政收支劃撥已經(jīng)形成了相對比較成熟的一套程序，國有資本經(jīng)營支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)的申請、審核、支付程序。
4．國有資本經(jīng)營支出的結(jié)果必須進(jìn)行嚴(yán)格審計
對國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的執(zhí)行結(jié)果必須進(jìn)行嚴(yán)格審計。審計內(nèi)容包括檢查國有資本經(jīng)營支出資金的使用情況、是否達(dá)到預(yù)期的效果、財務(wù)手續(xù)是否齊全、會計統(tǒng)計資料的編報是否齊全和真實可靠。通過審計，可以及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，以便進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理工作，提高預(yù)算管理水平。
報告八：國有資本預(yù)算編制和審批(文宗瑜 劉 微)
參照現(xiàn)有公共財政預(yù)算的流程，國有資本預(yù)算可以分為編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督，其中編制是整個預(yù)算的基礎(chǔ)，審批則是保證國有資本預(yù)算制度合法性、實現(xiàn)相應(yīng)監(jiān)督的必要條件，因此兩者在建立國有資本預(yù)算制度中具有十分重要的地位。
一、國有資本預(yù)算編制的主體
編制國有資本預(yù)算對我國來說是一項新生事物，既無他國經(jīng)驗可借鑒，也無歷史教訓(xùn)供參考。一切尚在探索之中。國有資本預(yù)算編制首先應(yīng)該明確其主體。對于主體的認(rèn)定，其根據(jù)應(yīng)該是本著機(jī)制理順、便于操作的基本原則，不應(yīng)該帶有部門本位主義思想。
1、應(yīng)該堅持多部門共同參與的原則
按照我國現(xiàn)有的政府管理體制，從國有資本預(yù)算收益和劃撥所涉及到的部門有幾家。在國有資本預(yù)算啟動初期，編制的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作應(yīng)該由這些部門共同參與。這首先是出于尊重現(xiàn)有的部門利益格局、盡量減少建立國有資本預(yù)算成本的考慮。比如說現(xiàn)有財政體系框架內(nèi)國家發(fā)改委、財政部都從公共財政的角度在和企業(yè)發(fā)生資金關(guān)系，財政和社保、勞動部門之間也在發(fā)生資金關(guān)系，這些資金可以先在國有資本預(yù)算中設(shè)立相應(yīng)對接科目，以后逐漸完全體現(xiàn)在國有資本賬戶中，但是不必馬上改變資金計劃的編制和執(zhí)行主體。另一個原因是國有資本預(yù)算的劃撥涉及到支付改革成本的問題。這需要有社保基金和勞動社會保障部的參與。按照這兩家部門的統(tǒng)計，目前我國的社保基金資金和養(yǎng)老金缺口均達(dá)萬億以上。這么大的缺口，即使在確定由國有資本收益支付的前提下，也必然要涉及到支付多少、支付規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)、支付時限等問題，這些問題僅靠某一部門來決定顯然是不現(xiàn)實的。再次，多部門參與國有資本預(yù)算編制的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作本身也是一種監(jiān)督平衡機(jī)制，既可以形成對國有資本預(yù)算收益收繳和劃撥的監(jiān)督，也可以監(jiān)督國有資產(chǎn)管理部門監(jiān)管國有資本的績效，對規(guī)避暗箱操作和國有資產(chǎn)流失可以起到積極作用。
2、應(yīng)該由國資委和財政部門共同編制
就國有資本預(yù)算編制的具體部門，學(xué)術(shù)界有許多討論。很多討論都帶有比較強(qiáng)烈的部門本位主義色彩，而且都把這項工作看作是權(quán)力和利益結(jié)合的象征。其實，在討論這項權(quán)利確定歸屬的同時必須應(yīng)該強(qiáng)調(diào)一點，即國有資本預(yù)算的編制工作是一項復(fù)雜的工作，除了要承受解決經(jīng)濟(jì)政治社會問題的壓力外，技術(shù)方面也面臨著許多操作難題。很現(xiàn)實的一個問題就是企業(yè)收益收繳工作如何進(jìn)行，企業(yè)應(yīng)該繳納多大比例的稅后利潤，不同企業(yè)應(yīng)該怎樣科學(xué)量化這一指標(biāo)，建立一種什么樣的機(jī)制來保證這一指標(biāo)的實現(xiàn)?因此，微觀上需要大量的細(xì)致性工作要做。所以，無論國有資本預(yù)算編制工作歸于哪一個部門，都是一個艱難的考驗。綜合考慮，從目前來看，由國資委和財政部兩家共同來編制國有資本預(yù)算是一種于部門利益雙贏、于國有資產(chǎn)管理體制、于政府公共財政體系互利的做法。這樣做首先從體制上不存在障礙，相對比較順暢。國資委作為出資人代表，直接接觸企業(yè)，掌握企業(yè)情況，在編制預(yù)算時，可以把信息不對稱的矛盾減少到最小。而財政部參與編制，一是可以保證新編制預(yù)算和已反映在財政賬戶中的國有資本收益和撥轉(zhuǎn)的對接；其次是保證了政府預(yù)算體系的完整性；第三，從長遠(yuǎn)看，可以根據(jù)需要為其他國有資產(chǎn)逐步納入國有資本預(yù)算奠定條件；第四，從技術(shù)角度看，便于充分利用現(xiàn)有財政體系的信息資源和人力資本；第五，便于互相監(jiān)督和人大監(jiān)督等等。
二、建立國有資本預(yù)算的信息通道
多個部門參與國有資本預(yù)算編制的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，面臨著信息如何實現(xiàn)共享以及如何解決信息不對稱的矛盾等問題，因此必須建立通暢的國有資本預(yù)算信息通道。
1、管理和經(jīng)營信息應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)部門共享
國有資本預(yù)算編制中最為基礎(chǔ)的信息應(yīng)該是企業(yè)信息，特別是管理和經(jīng)營信息，財政、社保、勞動部門只有掌握著這部分信息的總成，才能和國資部門討論和測算用于彌補(bǔ)公共財政與社?；鹬С鋈笨诘目赡茴~度。而實際上，這些部門和企業(yè)之間存在著嚴(yán)重的消息不對稱，因此需要尋找建立相應(yīng)的信息溝通渠道。
2、國有資本預(yù)算編制的信息渠道制度化
部門信息共享需要相應(yīng)的信息溝通渠道，而且從長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)使這一渠道制度化?？紤]到參與國有資本預(yù)算編制的各部門之間的行政平行關(guān)系，作為主要的信息提供者，國資管理部門并不必然具有向其他部門通報這些信息的義務(wù)，也不承擔(dān)保證這些信息真實性的權(quán)利。因此，較為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ亲詈糜幸粋€超部門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控，比如可以考慮在人大設(shè)立一個這樣的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要求國資管理部門作為出資人（全體人民）代表負(fù)責(zé)企業(yè)管理經(jīng)營信息的報送，而后再送達(dá)有關(guān)政府部門。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不僅可以保證信息在各部門之間的共享，還可以督辦國有資本預(yù)算其他事項、協(xié)調(diào)公共財政預(yù)算、社?；痤A(yù)算和國有資本預(yù)算的一致和平衡。
三、完善三種預(yù)算平衡的調(diào)控機(jī)制
國有資本預(yù)算要服從公共財政預(yù)算、社保基金預(yù)算，不能獨立于公共財政預(yù)算、社?；痤A(yù)算之外。必須建立與完善國有資本預(yù)算、公共財政預(yù)算、社?；痤A(yù)算的三種預(yù)算統(tǒng)一與平衡的調(diào)控機(jī)制。
1、國有資本預(yù)算編制必須體現(xiàn)三種預(yù)算的平衡
國有資本預(yù)算必須作為政府預(yù)算體系的一個有機(jī)組成，不能也無法獨立于公共財政預(yù)算和社?；痤A(yù)算而存在。國有資本預(yù)算的編制既是深化國資管理體制改革的需要，同時也是完善政府預(yù)算體系的需要。后者絕不能停留在形式上的完善，而是要求在國有資本預(yù)算編制中得到現(xiàn)實反映，必須和其他預(yù)算保持較為通暢的資金流通渠道。特定的改革背景和國情決定了國有資本預(yù)算不是簡單的圍繞國有資本保值增值來進(jìn)行，而是被賦予支付改革成本的重任。這些改革成本表現(xiàn)為：國企改制重組向地方政府卸交所承擔(dān)的社會職能從而給地方財政增加的支出；國企破產(chǎn)、改制和主輔分離等都將一部分失業(yè)職工推向社會，各級社?；饓毫哟螅环e極財政政策淡出后國債還本付息的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險 ；中央財政為弱化國有商業(yè)銀行金融風(fēng)險必須支付的成本等等。這些公共財政預(yù)算和社?；痤A(yù)算潛在和現(xiàn)實的缺口，都與國企改革有直接或間接的關(guān)系，因此，這些缺口的彌補(bǔ)歷史地落在國有資本預(yù)算的肩上，需要通過國有資本預(yù)算劃撥來實現(xiàn)三種預(yù)算的統(tǒng)一平衡。當(dāng)然，這種平衡是動態(tài)的，預(yù)算之間可以通過設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算科目接口進(jìn)行連接，通過資金的相互流動和調(diào)劑來保持平衡。
2、以三種預(yù)算平衡來保證構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)
三種預(yù)算的平衡體現(xiàn)的是政府控制、調(diào)度資源的能力，反映的是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，最終目標(biāo)是服務(wù)于構(gòu)建和諧社會。這是三個漸次遞進(jìn)的層次。建立國有資本預(yù)算制度本身，就是協(xié)調(diào)企業(yè)與企業(yè)之間、行業(yè)與行業(yè)之間、階層與階層之間利益分配的主要手段。實現(xiàn)三種預(yù)算的平衡進(jìn)一步提高了這一手段的績效，反映了政府調(diào)度資金、優(yōu)化資源配置的執(zhí)政能力。更為深層次上，正是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國企改革的巨大成就，才使國有資本預(yù)算可以作為一個相對獨立的預(yù)算和其他兩類預(yù)算實現(xiàn)調(diào)劑。因此，三種預(yù)算的平衡最終反映的是一種經(jīng)濟(jì)、社會全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展的價值觀，體現(xiàn)的是對各方面利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，是對全民福利最大化的追求，而這正是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵所在。
四、以公共財政預(yù)算的附加預(yù)算提交人大審批
國有資本預(yù)算編制后還需要審批。這涉及的政策性問題是國有資本預(yù)算和公共財政預(yù)算到底是什么關(guān)系？是完全平行的兩個預(yù)算？還是附加預(yù)算或者是部門預(yù)算？相應(yīng)的將會出現(xiàn)不同的審批程序。應(yīng)當(dāng)考慮把國有資本預(yù)算納入公共財政預(yù)算體系之中，并以附加預(yù)算的形式提交人大審批。
1、國有資本預(yù)算要納入公共財政預(yù)算體系之中
國有資本經(jīng)營預(yù)算必須包括在公共財政框架內(nèi)。國有資本預(yù)算總體應(yīng)該是在公共財政框架內(nèi)一個復(fù)式預(yù)算里相對獨立的預(yù)算。這一定位強(qiáng)調(diào)的是兩方面的內(nèi)容。一方面肯定的是國有資本預(yù)算的獨立性。國有資本預(yù)算和公共財政預(yù)算在權(quán)能依據(jù)、收支范圍、收支形式等方面都存在著較大的不同，因此，其具有相對獨立的特征。另一方面是強(qiáng)調(diào)國有資本預(yù)算要從屬于公共財政預(yù)算。這種從屬首先表現(xiàn)為國有資本預(yù)算的最終目標(biāo)要服從于公共財政預(yù)算的目標(biāo)，即追求最佳的社會效益，取之于民，用之于民，以人民的根本利益為目的和出發(fā)點，創(chuàng)造社會和諧的良好氛圍；其次，這種從屬是國有資本預(yù)算制度要依托現(xiàn)有的公共財政預(yù)算體系。在技術(shù)基礎(chǔ)具有共性的前提下，制度上的依托可以降低建立國有資本預(yù)算的成本，便于監(jiān)督國有資本收益的使用和國有資本監(jiān)管本身的績效；第三，增強(qiáng)國家集中調(diào)度分配資金的能力，防范各種可能的公共風(fēng)險，包括各種社會矛盾的平衡和突發(fā)事件的處理。歸根結(jié)底，把國有資本預(yù)算納入公共財政預(yù)算體系之中符合科學(xué)發(fā)展觀的要求、符合構(gòu)建和諧社會的要求。
2、國有資本預(yù)算以附加預(yù)算的形式向人大提交
在公共財政預(yù)算體系下，國有資本預(yù)算由國資委和財政部共同編制后，可以保持其相對獨立的特征，以公共財政預(yù)算附加預(yù)算的形式報送人大討論，在立法機(jī)關(guān)經(jīng)過修正和改進(jìn)后，繼而接受人大的審批。這樣既保證政府預(yù)算的完整性，又可以將國有資本預(yù)算和公共預(yù)算區(qū)別開來。在具體操作中，可以結(jié)合當(dāng)前預(yù)算改革的進(jìn)程，以國有資本預(yù)算這一新生事物為契機(jī)，加強(qiáng)人大相關(guān)委員會作為專門工作機(jī)構(gòu)的職能，通過預(yù)算細(xì)化、審查形式多樣化、舉辦聽證會等方式進(jìn)一步完善人大審批程序，推動預(yù)算管理體制改革的前進(jìn)。
報告九：國有資本預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督(文宗瑜 董敬怡)
國有資本預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督是國有資本預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。無論預(yù)算編制工作如何科學(xué)、合理，都必須通過規(guī)范、嚴(yán)格的執(zhí)行付諸實施；而預(yù)算監(jiān)督是對預(yù)算執(zhí)行情況的核對與校正，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督是使預(yù)算目標(biāo)得以準(zhǔn)確、完整實現(xiàn)的保證。
一、國有資本預(yù)算收益和支出的劃轉(zhuǎn)
國有資本預(yù)算收益和支出的劃轉(zhuǎn)是國有資本預(yù)算執(zhí)行的重要內(nèi)容。按照國有資本預(yù)算體系的目標(biāo)定位，國有資本預(yù)算收益和支出的劃轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)有的財政收支渠道，這樣在執(zhí)行上可以直接擁有一套順暢的機(jī)制，同時可以充分利用機(jī)制本身配套的監(jiān)督模式，從而降低國有資本預(yù)算管理成本，并有利于和公共財政預(yù)算和社會保障預(yù)算的銜接。在利用財政收支渠道的同時，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注國有資本預(yù)算的特殊性，在劃轉(zhuǎn)方式和劃轉(zhuǎn)程序上保證國有資本預(yù)算的相對獨立和規(guī)范。
1．劃轉(zhuǎn)的方式
鑒于國有資本預(yù)算資金與公共財政資金性質(zhì)的不同，因此盡管國有資本預(yù)算收益和支出的劃轉(zhuǎn)渠道設(shè)在現(xiàn)有財政收支體系之內(nèi)，但是還應(yīng)當(dāng)避免財政資金和國有資本預(yù)算資金的混淆，防止相互擠占和挪用，保持國有資本預(yù)算資金的獨立性?？紤]到國有資本預(yù)算體系的建立尚需時日，屆時按照當(dāng)前我國國庫集中收付制度的改革進(jìn)程，比較理想的做法是直接在國庫內(nèi)設(shè)立國有資本預(yù)算獨立賬戶，國有資本預(yù)算收益和支出都要經(jīng)過該賬戶進(jìn)行劃撥。有國庫集中收付制度作為國有資本預(yù)算收益和支出劃轉(zhuǎn)的依托，可以使國有資本預(yù)算收益和支出的劃轉(zhuǎn)迅速進(jìn)入規(guī)范化管理的軌道，保證資金的運行效益和全面監(jiān)督，大大降低國有資本預(yù)算運行的成本。
2．劃轉(zhuǎn)的程序
在財政收支體系內(nèi)，國有資本預(yù)算收益和支出通過獨立賬戶實現(xiàn)劃轉(zhuǎn)。在劃轉(zhuǎn)中，其程序要嚴(yán)格規(guī)范。其中，一是國資管理部門要負(fù)責(zé)國有資本預(yù)算收益的監(jiān)繳，保證國有資本經(jīng)營收益和變現(xiàn)收益由企業(yè)或相關(guān)的法人單位直接繳入銀行，并及時通過銀行清算系統(tǒng)劃入到國有資本收益賬戶；二是對已發(fā)生的收益劃撥信息，財政收支體系（預(yù)算執(zhí)行部門）要及時向國資管理部門、人大監(jiān)督部門通報；三是國有資本支出的劃轉(zhuǎn)要避免國資管理部門直接性資金接觸，防止體制性流失，資金應(yīng)當(dāng)直接撥付到用款單位；四是國資管理部門應(yīng)當(dāng)會同預(yù)算執(zhí)行部門定期、及時地匯總國有資本預(yù)算賬戶的收益和支出的執(zhí)行情況，并以月報、季報的形式送達(dá)人大相應(yīng)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督部門。并由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核反饋、送達(dá)有關(guān)部門，如國資管理、財政、社保基金等。
二、國有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督
科學(xué)合理、規(guī)范有效的國有資本預(yù)算編制只有得到嚴(yán)格的執(zhí)行，才能保證預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，規(guī)范國有資本預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督程序，并使之制度化具有十分重要的意義。嚴(yán)格意義上的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，應(yīng)該包括對預(yù)算執(zhí)行（資金使用）過程、和預(yù)算執(zhí)行（資金使用）結(jié)果的監(jiān)督，對國有資本預(yù)算執(zhí)行同樣要做到對執(zhí)行過程和結(jié)果的全面監(jiān)督。鑒于國有資本預(yù)算和公共財政預(yù)算既統(tǒng)一，又相對獨立的特點，可以考慮實行雙重監(jiān)督，即作為公共財政預(yù)算附加預(yù)算的監(jiān)督和強(qiáng)化國有資本預(yù)算特點的專門監(jiān)督的結(jié)合。
1．國有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督主體
在設(shè)計國有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督時，相應(yīng)的一是要考慮遵照現(xiàn)有公共財政體系內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制，二是要從國有資本預(yù)算的特點出發(fā)。因此，對國有資本預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)實行雙重監(jiān)督。這種雙重監(jiān)督一方面是指國有資本預(yù)算作為公共財政體系的組成，作為公共財政預(yù)算的附加預(yù)算，應(yīng)當(dāng)適用而且必須接受現(xiàn)有公共財政體系的監(jiān)督制度，不能游離于公共財政體系的監(jiān)督制度之外。同時，作為國有資本預(yù)算，無論是收益依據(jù)、支出形式等都和公共財政預(yù)算有所區(qū)別。理論上國有資本預(yù)算中無論是國有資本的收益還是支出，其處置權(quán)都應(yīng)當(dāng)由出資人作出決定，接受出資人--全體國民及時全面的監(jiān)督。當(dāng)然現(xiàn)實中這種機(jī)制并不具備可行性，只能考慮在機(jī)制設(shè)計中強(qiáng)化國有資本預(yù)算這一環(huán)節(jié)。所以，國有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)選擇在人大設(shè)立專門的國有資本預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以出資人代表的身份對國有資本預(yù)算執(zhí)行實施監(jiān)督。這一專門機(jī)構(gòu)可以和公共財政預(yù)算在人大內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別設(shè)立，以保證國有資本預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的特殊性和獨立性。當(dāng)然，在這種雙重監(jiān)督機(jī)制下，并不排斥其他形式的社會監(jiān)督。
2．國有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督的內(nèi)容
國有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督，除接受公共財政體系內(nèi)的績效評價外，還要接受人大專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。單獨在人大設(shè)立國有資本預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是為了突出國有資本預(yù)算有別于其他部門預(yù)算的地位，為了保證對國有資本預(yù)算監(jiān)督的連貫性。因此，人大的專設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要監(jiān)督的內(nèi)容是全方面的，是涵蓋預(yù)算資金使用過程和結(jié)果的監(jiān)督，即從預(yù)算執(zhí)行到預(yù)算決算審計，該機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)全部的監(jiān)督流程。為保證監(jiān)督的權(quán)威性，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)聘請獨立的評估、審計機(jī)構(gòu)來對預(yù)算的流程進(jìn)行科學(xué)監(jiān)督，其相關(guān)費用來源可以考慮在國有資本預(yù)算支出中體現(xiàn)。
三、國有資本預(yù)算執(zhí)行的獨立審計
和公共財政預(yù)算一樣，國有資本預(yù)算的編制、執(zhí)行最終也涉及到績效評價的問題，審計是其中一個重要手段。 國有資本預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果必須接受專業(yè)審計，而且應(yīng)當(dāng)執(zhí)行審簽制度，以決算的審簽報告作為國有資本預(yù)算取得決算批復(fù)和下年編制國有資本年度預(yù)算的前提，從而使審計監(jiān)督成為國有資本預(yù)算管理的一個必要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對國有資本預(yù)算編制、執(zhí)行單位的約束力，督促、確保國有資本預(yù)算執(zhí)行的真實和合法，確保相關(guān)監(jiān)督的有效和權(quán)威。對國有資本預(yù)算執(zhí)行的獨立審計，應(yīng)由全國人大委托相關(guān)機(jī)構(gòu)完成，建立雙重審計機(jī)制，即作為公共財政預(yù)算附加預(yù)算的政府內(nèi)部審計和強(qiáng)化國有資本預(yù)算特點的外部審計的結(jié)合。審計結(jié)果需向人大、公眾及國有資本預(yù)算的編制、執(zhí)行部門報告。
1．審計主體的確定
對于國有資本預(yù)算執(zhí)行的審計主體，最佳選擇應(yīng)該是外部審計，這樣可以增強(qiáng)審計機(jī)構(gòu)的公正性和客觀性，避免護(hù)短行為的發(fā)生。但是，按照我國的現(xiàn)行體制，政府預(yù)算執(zhí)行的審計是由政府內(nèi)部的審計機(jī)關(guān)進(jìn)行，還沒有建立獨立于政府之外的外部審計。因此，為便于和公共財政預(yù)算相協(xié)調(diào)，確保國有資本預(yù)算執(zhí)行效率，可以采取和雙重監(jiān)督類似的做法。即國有資本預(yù)算作為公共財政體系的組成部分應(yīng)該也必須接受政府審計機(jī)關(guān)的審計，不能游離于公共財政體系的審計制度之外。但是考慮到突出國有資本預(yù)算的透明度、強(qiáng)化國有資本預(yù)算的需要，因此還應(yīng)當(dāng)由國有資本預(yù)算在人大的專設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)聘請外部審計對國有資本預(yù)算執(zhí)行實施審計。外部審計的實行當(dāng)然不是對政府審計機(jī)關(guān)的簡單重復(fù)，而是應(yīng)該更加具體化和更有針對性，可以根據(jù)人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者社會監(jiān)督提出的難點疑點問題進(jìn)行個別審計，確保國有資本預(yù)算執(zhí)行的高績效。
2．審計的執(zhí)行與反饋
對國有資本預(yù)算執(zhí)行的審計，需要相關(guān)部門對審計機(jī)關(guān)的全力配合，國資管理部門、財政部門要積極提供相關(guān)資料。審計涉及到的具體內(nèi)容很多，包括預(yù)算編制是否合法、細(xì)化，專項經(jīng)費政策依據(jù)是否充分和重大支出項目是否經(jīng)過科學(xué)論證，是否有可行性預(yù)測；國有資本經(jīng)營收益和變現(xiàn)收益是否真實、可靠，是否具有科學(xué)依據(jù)；預(yù)算支出是否合法、合理，支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化合理，是否體現(xiàn)了國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級政策，是否有利于國有資本保值增值，是否有利于國有資本退出競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域；預(yù)算支出中對公共財政預(yù)算、社保基金預(yù)算的劃轉(zhuǎn)是否經(jīng)過多部門協(xié)商和測算等等。對于審計出的問題要限時依法糾正、處理，不能不了了之。審計機(jī)關(guān)要根據(jù)審計結(jié)果做出審計報告，并進(jìn)行決算審簽，及時、準(zhǔn)確地向人大、公眾和相關(guān)部門報告、反饋，以達(dá)到對國有資本預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督目的。
