文 ／ 蔣維安
近年來(lái)，將ISO9000的管理方法和理念融合到政府管理中作為一種科學(xué)的內(nèi)部管理方法，從概念上已被越來(lái)越多的行政部門(mén)所接受，并有不少行政部門(mén)在這方面做了有益的嘗試。實(shí)踐證明，運(yùn)用相對(duì)較為成熟的技術(shù)和手段，以其完善的組織體系設(shè)計(jì)、科學(xué)的操作流程和監(jiān)督評(píng)價(jià)手段實(shí)施規(guī)范管理，將會(huì)提高政府工作效率，促進(jìn)政府內(nèi)部科學(xué)管理。但將ISO9000質(zhì)量管理體系運(yùn)用到財(cái)政國(guó)庫(kù)管理中在全國(guó)財(cái)政領(lǐng)域目前還處于起步階段，筆者就以財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)為抓手，根據(jù)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的職能特征，結(jié)合實(shí)際工作情況，參照ISO9000質(zhì)量管理體系理念探討如何對(duì)國(guó)庫(kù)工作進(jìn)行規(guī)范化管理。
一、現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)的職能定位
目前國(guó)際上對(duì)“國(guó)庫(kù)”一般采用國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的定義，即國(guó)庫(kù)不單是指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政部門(mén)代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國(guó)際貨幣基金組織的這一定義，從本質(zhì)上將現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度與傳統(tǒng)意義上的國(guó)庫(kù)區(qū)別開(kāi)來(lái)，賦予了現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理更為豐富的內(nèi)涵。主要體現(xiàn)為：①財(cái)政國(guó)庫(kù)是財(cái)政部門(mén)受政府委托、代表政府履行職能的一種體現(xiàn)；②財(cái)政國(guó)庫(kù)不是簡(jiǎn)單意義上的國(guó)庫(kù)資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現(xiàn)；③財(cái)政國(guó)庫(kù)重在控制預(yù)算執(zhí)行，要保證財(cái)政資金收支嚴(yán)格按照部門(mén)預(yù)算規(guī)定執(zhí)行；④財(cái)政部門(mén)要對(duì)政府資產(chǎn)和負(fù)債實(shí)施管理，要提高政府資產(chǎn)和負(fù)債的管理效率。上述四方面財(cái)政國(guó)庫(kù)職能定位的內(nèi)涵，代表著當(dāng)前各國(guó)現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的發(fā)展方向，也是完善現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)職能定位的基礎(chǔ)。
二、現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的基本特征
對(duì)現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的基本特征，國(guó)際上基本形成了共識(shí)，這就是以國(guó)際貨幣基金組織為代表的標(biāo)準(zhǔn)，即：效益、透明、監(jiān)控。
所謂“效益”，是指提高財(cái)政資金效益和運(yùn)行效率。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過(guò)制度設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化資金收付流程，減少資金收付中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金入庫(kù)效率和支付效率。二是通過(guò)高效管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量，使國(guó)庫(kù)資金保值增值，提高國(guó)庫(kù)資金使用效益。三是通過(guò)國(guó)庫(kù)資金調(diào)度與短期國(guó)債發(fā)行的有機(jī)結(jié)合，降低國(guó)債籌資成本，提高國(guó)債發(fā)行效益。
所謂“透明”，就是提高透明度，政府財(cái)政收支活動(dòng)向納稅人、社會(huì)公眾透明。政府是受全體納稅人委托管理政府資產(chǎn)和資源，因此政府有責(zé)任向納稅人披露履行受托責(zé)任情況，包括政府資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況、政府運(yùn)營(yíng)情況和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。就我國(guó)而言，重要的是提高財(cái)政資金收支過(guò)程中的透明度，以促進(jìn)政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化發(fā)展，讓每一筆錢(qián)都花在“陽(yáng)光”下。
所謂“監(jiān)控”，是指對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行控制和監(jiān)督。通過(guò)制度設(shè)計(jì)和利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)所有財(cái)政資金的收付活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)違規(guī)或不規(guī)范操作進(jìn)行及時(shí)核查處理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，保證財(cái)政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性。我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，建立了預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，財(cái)政部門(mén)可以實(shí)時(shí)監(jiān)控到財(cái)政資金的具體活動(dòng)情況，每一筆資金活動(dòng)的詳細(xì)信息，都在財(cái)政部門(mén)的視野之內(nèi)。系統(tǒng)不僅能夠?qū)崟r(shí)提供上述信息，而且對(duì)違規(guī)或不規(guī)范活動(dòng)進(jìn)行控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)和問(wèn)題，重大問(wèn)題立即核查，能夠在較短的時(shí)間內(nèi)糾正或解決。
三、目前財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問(wèn)題
當(dāng)前，隨著我國(guó)財(cái)稅體制改革的不斷深化，國(guó)庫(kù)職能隨之?dāng)U張和變化，財(cái)政國(guó)庫(kù)呈現(xiàn)出隱蔽性、多元性和道德風(fēng)險(xiǎn)突出等特點(diǎn)。就我市本級(jí)國(guó)庫(kù)而言，隨著預(yù)算外資金、社保資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金等新增資金納入國(guó)庫(kù)核算管理，年資金運(yùn)作量大大增加，達(dá)200多億元。如何確保我市財(cái)政資金撥付安全有序、核算準(zhǔn)確、調(diào)度合理、高效運(yùn)行，成為國(guó)庫(kù)管理工作的重中之中。通過(guò)對(duì)國(guó)庫(kù)管理工作的調(diào)研與診斷，發(fā)現(xiàn)目前市本級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理中存在以下問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)：
1.資金撥付業(yè)務(wù)欠規(guī)范統(tǒng)一。從2007年起，財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、財(cái)政預(yù)算外資金、財(cái)政專項(xiàng)資金、財(cái)政周轉(zhuǎn)金、社保資金及農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金的資金核算納入國(guó)庫(kù)管理職能，但六大資金的核算平臺(tái)不統(tǒng)一，資金申撥審批程序不同，要求各異，審批表格種類繁多，資金撥付業(yè)務(wù)有待規(guī)范統(tǒng)一。
2.財(cái)政資金的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。由于信息技術(shù)的廣泛使用存在網(wǎng)絡(luò)安全防范不足，容易引入病毒、獵竊口令等非法活動(dòng)；各種印章、密押、有價(jià)單證和重要空白撥款憑證保管不當(dāng)將引起風(fēng)險(xiǎn)；各項(xiàng)對(duì)賬工作的延誤或疏忽，增加了財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性和危險(xiǎn)性。
3.財(cái)政資金的使用效益。大量現(xiàn)金沉淀在各銀行活期賬戶中，使得財(cái)政性資金收益主要來(lái)源于銀行存款的活期利息，資金收益率很低，缺乏實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金增值保值的具體措施規(guī)定，更缺乏提高財(cái)政性資金總體效率的激勵(lì)約束機(jī)制，造成了大量資金的閑置浪費(fèi),不符合公共財(cái)政提高公共資源配置效率的要求。
4.內(nèi)部制度尚待完善。盡管從財(cái)政部到地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)先后出臺(tái)了一些規(guī)章制度，但在具體業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)上仍缺乏完善的制度約束，使操作人員在業(yè)務(wù)處理中存在一定的隨意性；內(nèi)控制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格，監(jiān)控力度有待加強(qiáng)，崗位職責(zé)、監(jiān)督措施往往流于形式，不能落實(shí)到位。
5.管理模式尚不成熟。從管理體制現(xiàn)狀來(lái)看，財(cái)政國(guó)庫(kù)借鑒ISO9000理念進(jìn)行規(guī)范化管理尚處于探索階段，目前還沒(méi)有先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，更沒(méi)有成熟的理論模型可以研究學(xué)習(xí)，且各地財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)的具體情況也不一樣，很難形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化管理模式。
四、財(cái)政國(guó)庫(kù)推行規(guī)范化管理的工作思路
1.ISO9000質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)體系簡(jiǎn)介
ISO9000 標(biāo)準(zhǔn)是由ISO（ 國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織）TC176（第176 技術(shù)委員會(huì)） 制定的所有的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)組織的質(zhì)量管理工作。質(zhì)量管理工作經(jīng)歷了質(zhì)量檢驗(yàn)階段、統(tǒng)計(jì)質(zhì)量控制階段、全面質(zhì)量管理階段和標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理階段。隨著ISO9000 族標(biāo)準(zhǔn)的不斷發(fā)展和完善，質(zhì)量已不僅僅是指產(chǎn)品質(zhì)量，它的含義已擴(kuò)展到過(guò)程質(zhì)量、體系質(zhì)量等方面；質(zhì)量管理也不僅僅是一個(gè)只關(guān)注質(zhì)量的孤立的體系，它致力于實(shí)現(xiàn)組織的管理目標(biāo)，能夠使同一個(gè)組織的管理體系中各個(gè)部分結(jié)合成一個(gè)整體，形成一體化管理體系；作為一種全新的管理模式，在其發(fā)展過(guò)程中，形成了一套系統(tǒng)的管理思想和思維方法；作為一種通用的管理思想，它的精髓可用于任何領(lǐng)域，系統(tǒng)全面地優(yōu)化各類組織的管理方法和手段。
2. ISO9000 體系融入國(guó)庫(kù)管理模式構(gòu)建
ISO9000質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)理念，一是以服務(wù)對(duì)象為關(guān)注焦點(diǎn)。該標(biāo)準(zhǔn)明確提出“以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)，應(yīng)以增強(qiáng)顧客滿意為目的，確保顧客的要求得到確定并予以滿足”。這種理念不僅符合經(jīng)濟(jì)管理中“ 顧客就是上帝”的經(jīng)營(yíng)信條，也是“以人為本”、關(guān)心個(gè)人身心全面發(fā)展的價(jià)值理念。二是自主管理，獨(dú)立審核。每個(gè)組織的質(zhì)量方針與質(zhì)量目標(biāo)由組織自己根據(jù)實(shí)際情況制定，一旦制定，則要層層分解，做出承諾就要確保實(shí)現(xiàn)。并通過(guò)內(nèi)部審核、管理評(píng)審，加強(qiáng)自我管理。通過(guò)獨(dú)立于組織和顧客之外的第三方進(jìn)行外部監(jiān)督審核，確保達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的要求，做到內(nèi)外約束與監(jiān)督相結(jié)合。三是注重實(shí)證分析，建立程序化管理系統(tǒng)。該標(biāo)準(zhǔn)要求組織“ 說(shuō)到的必須做到，做到的必須有記錄”。在整個(gè)體系文件中必須包括證據(jù)性文件（ 即質(zhì)量記錄），加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量管理工作的驗(yàn)證，這為規(guī)范組織的管理行為，避免管理的隨意性提供了事實(shí)證據(jù)。四是強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制。該標(biāo)準(zhǔn)要求組織建立質(zhì)量管理體系并持續(xù)改進(jìn)其有效性。它從組織改革方針和質(zhì)量目標(biāo)的制定，質(zhì)量手冊(cè)、程序文件、證據(jù)性文件（ 也叫質(zhì)量記錄）的編制，管理職責(zé)的劃分，資源管理的提供，產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)的過(guò)程到測(cè)量分析和改正，保持系統(tǒng)全過(guò)程的不斷改進(jìn)而且適宜有效，強(qiáng)調(diào)組織質(zhì)量管理的過(guò)程控制和持續(xù)改進(jìn)。它不僅要求事后進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，對(duì)不符合項(xiàng)進(jìn)行整改及不合格品進(jìn)行控制，而且更注重于事先的預(yù)防和過(guò)程中的監(jiān)視與測(cè)量。做到事前、事中、事后控制相結(jié)合，以保證質(zhì)量管理的管理質(zhì)量。我市財(cái)政國(guó)庫(kù)推行標(biāo)準(zhǔn)化管理是以ISO9000質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)的理念為基礎(chǔ)，貫穿財(cái)政性資金撥款審批、財(cái)政收入退庫(kù)（付）、國(guó)庫(kù)更正、會(huì)計(jì)核算、資金存款管理、會(huì)計(jì)報(bào)表編制全過(guò)程。從管理體系循環(huán)角度上講，ISO9000 標(biāo)準(zhǔn)同財(cái)政國(guó)庫(kù)管理在本質(zhì)上是相通的，ISO9000標(biāo)準(zhǔn)可以被財(cái)政國(guó)庫(kù)管理借鑒，將其思想精髓和發(fā)展思路融入到財(cái)政國(guó)庫(kù)規(guī)范化管理體系，使財(cái)政國(guó)庫(kù)管理成為一種標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)部管理體系，符合公共財(cái)政可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并能引入外部評(píng)價(jià)機(jī)制及標(biāo)準(zhǔn)，提高管理運(yùn)行效率。
五、財(cái)政國(guó)庫(kù)推行規(guī)范化管理的核心內(nèi)容
實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)規(guī)范化管理控制，對(duì)違法違規(guī)或不規(guī)范操作行為充分發(fā)揮警示和懲戒作用，有效監(jiān)督控制我市預(yù)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理運(yùn)行全過(guò)程。其內(nèi)容主要包括：
1.財(cái)政國(guó)庫(kù)外部規(guī)范化管理。主要是指財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)各支出業(yè)務(wù)部門(mén)及代理銀行在財(cái)政資金收付中的合法性、合規(guī)性和真實(shí)性問(wèn)題，綜合運(yùn)用多種核查方式，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。主要有以下內(nèi)容：
?。?）規(guī)范的工作程序。即在財(cái)政資金支出運(yùn)行過(guò)程中，按照標(biāo)準(zhǔn)化管理作業(yè)指導(dǎo)書(shū)的工作流程和作業(yè)方法進(jìn)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作，完善財(cái)政資金運(yùn)行管理的事前審核、事中監(jiān)控、事后跟蹤反饋的監(jiān)控運(yùn)行機(jī)制，實(shí)時(shí)對(duì)發(fā)生的違規(guī)或不規(guī)范操作問(wèn)題，進(jìn)行核查處理，防范和糾正預(yù)算執(zhí)行偏差。
（2）明確的工作職責(zé)。即在財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理作業(yè)指導(dǎo)書(shū)中規(guī)定的各項(xiàng)分工職責(zé)，保障財(cái)政資金運(yùn)行的安全、穩(wěn)定，并在建立財(cái)政資金使用效果跟蹤問(wèn)效機(jī)制的基礎(chǔ)上，逐步開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率和使用效益。
（3）適度的信息披露。即在財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程中，針對(duì)核查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)或不規(guī)范行為，遵循依法、客觀和公正的原則，通過(guò)規(guī)范的程序，及時(shí)進(jìn)行通報(bào)，提出處理意見(jiàn)和建議，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的教育、威懾、懲治作用。
（4）及時(shí)跟蹤，持續(xù)改進(jìn)。以提高財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的規(guī)范性和有效性為切入點(diǎn)，及時(shí)查找作業(yè)指導(dǎo)書(shū)中的漏洞和不足，建立整改跟蹤問(wèn)效機(jī)制，持續(xù)改進(jìn)，從源頭上規(guī)范?！?br />
2.財(cái)政國(guó)庫(kù)內(nèi)控規(guī)范化管理。主要是指財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)各支出業(yè)務(wù)部門(mén)及代理銀行按照職責(zé)分離、相互協(xié)調(diào)、相互制衡、全面控制的原則，通過(guò)內(nèi)部控制制度、運(yùn)行機(jī)制和操作方式的有效安排，規(guī)范財(cái)政資金收付過(guò)程的操作流程及運(yùn)轉(zhuǎn)程序，防范和控制財(cái)政資金收付風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)政資金安全、規(guī)范和有效使用。主要包括以下內(nèi)容：
?。?）制衡性的制度安排。一是建立不同參與主體之間相互制衡的控制制度。通過(guò)清晰的制度約束，并借助信息披露，實(shí)現(xiàn)財(cái)政國(guó)庫(kù)規(guī)范化管理的相互監(jiān)督與制約。二是建立不同參與主體內(nèi)部崗位之間的內(nèi)控管理制度。就財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)而言，建立審核、支付、會(huì)計(jì)、信息管理、監(jiān)督各崗位相互制衡的內(nèi)控管理制度，指導(dǎo)和督促各支出業(yè)務(wù)部門(mén)和代理銀行加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。
（2）制衡性的業(yè)務(wù)控制。業(yè)務(wù)控制是財(cái)政國(guó)庫(kù)內(nèi)控規(guī)范化管理的主體。按照“有效性、全面性、及時(shí)性”的原則，建立制衡性的業(yè)務(wù)控制機(jī)制，將內(nèi)部控制覆蓋到財(cái)政國(guó)庫(kù)內(nèi)控規(guī)范化管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，做到無(wú)所不控；內(nèi)控的建立和完善要跟上業(yè)務(wù)和形勢(shì)的需要，樹(shù)立“業(yè)務(wù)創(chuàng)新，內(nèi)控先行”的思想。一是在資金的撥付、核算和存款管理中，必須遵循“計(jì)劃根據(jù)預(yù)算、交易根據(jù)計(jì)劃、撥付根據(jù)交易”的原則，審查撥付信息，監(jiān)督支付行為，糾正執(zhí)行偏差，建立內(nèi)部崗位之間相互制衡機(jī)制，確保財(cái)政資金安全、規(guī)范支付使用。
（3）制衡性的控制系統(tǒng)。制衡性的系統(tǒng)管理是業(yè)務(wù)控制的必要支持，各項(xiàng)財(cái)政性資金操作平臺(tái)的統(tǒng)一規(guī)范和高效運(yùn)行是國(guó)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)化管理開(kāi)展的基礎(chǔ)保證。建立和完善功能強(qiáng)大、合理先進(jìn)、操作方便、安全可靠的信息控制系統(tǒng)，對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)內(nèi)控規(guī)范化管理有以下作用：一是為實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金支付提供先進(jìn)方法；二是為提高整體管理效率提供有效手段；三是為提高財(cái)政支出透明度和降低風(fēng)險(xiǎn)提供一條極佳的途徑。
（作者單位：杭州市財(cái)政局）
