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 南京森林警察學院 馮 斌

【摘 要】高校的運營和發(fā)展離不開預算管理，良好有序的經(jīng)濟事項活動有賴于預算管理內(nèi)部控制。文章通過對高校預算的管理機構、編制、審批、執(zhí)行、決算及評價等業(yè)務工作中主要風險進行梳理和總結，針對性地提出了預算管理風險規(guī)避對策，如設立高 校預算管理機構、制定預算業(yè)務內(nèi)部控制制度、編制預算內(nèi)部控制圖表、利用信息化手段提升預算內(nèi)部控制效率等，以為包括高校 在內(nèi)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設提供思路。
【關鍵詞】高校； 預算管理； 內(nèi)部控制； 效率
【中圖分類號】G475；F812.3 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-5937（2019）14-0002-05

一、引言
預算業(yè)務貫穿于高校財務管理的全過程，是高校經(jīng) 濟工作中必不可少的一個環(huán)節(jié)。高校預算必須圍繞高校 的發(fā)展目標和計劃，保證高校持續(xù)發(fā)展。隨著高校辦學資 金的增加，資金來源多元化，高校的經(jīng)濟工作和相關事項 受到社會各界的廣泛關注。十九大報告提出建立全面規(guī) 范透明、標準科學、約束有力的預算制度，其中“標準科 學、約束有力”首次被明確為該制度目標。因此，建立健全 高校預算管理體系，完善預算管理內(nèi)部控制成為亟需解決 的現(xiàn)實問題。
高校預算編制往往分兩個方面來進行：一是根據(jù)上級財政主管部門要求，按規(guī)定上報的外部預算，也稱政府部門預算；二是校內(nèi)預算，即根據(jù)高校的發(fā)展規(guī)劃和教育科研工作開展情況、側重于學校經(jīng)濟事項而編制的預算[ 1]。高校預算管理規(guī)范，高校經(jīng)濟管理工作則有序。高校預算管理內(nèi)部控制強調(diào)預算管理和資金管控雙管齊下， 以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確規(guī)定的預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等內(nèi)部控制有關事項為保證。在高校預算內(nèi)部控制管理中，準確識別高校預算管理中可能存在的風險點并對其進行控制是關鍵[ 2 ]?；?br /> 于此，本文希望通過梳理高校預算管理各個環(huán)節(jié)的風險
點，提出相應對策，為提升高校預算內(nèi)部控制效率提供 借鑒。

二、高校預算業(yè)務內(nèi)部管理的主要風險
高校預算內(nèi)部控制是指借助科學嚴謹?shù)牧鞒虒︻A算
從編制到執(zhí)行進行全程監(jiān)督，以反饋高校在運營與發(fā)展

過程中出現(xiàn)的風險點，并給予適當?shù)娘L險防控過程[ 3 ]。加強高校預算業(yè)務內(nèi)部控制，應根據(jù)《中華人民共和國預算法》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等相關法律法規(guī)及制度，全面梳理高校預算的流程，對預算管理機構、 編制、審批、執(zhí)行、決算及評價等業(yè)務工作進行全面分析， 識別高校預算業(yè)務內(nèi)部管理的主要風險。
（一）預算管理機構的風險1.未建立預算管理機構
預算相關工作由財務部門負責，無法解決預算管理過程中出現(xiàn)的意見和分歧，導致預算管理不規(guī)范。
2.未明確相關崗位的職責權限[ 4 ]
與預算管理相關的各崗位間職責權限模糊，預算相 關崗位未建立不相容崗位相互分離制度，不利于相關工 作的展開。
（二）預算編制的風險
1.與高校發(fā)展目標不一致
預算應圍繞高校的發(fā)展目標，以高校發(fā)展目標的實現(xiàn)為目的。但不少高校在編制預算時，不能全面了解高校發(fā)展情況，不能從高校中長期發(fā)展規(guī)劃、年度目標出發(fā)， 對高校事業(yè)發(fā)展起不到保證作用。
2.信息溝通不夠
預算編制部門與高校業(yè)務部門及資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等部門沒有建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制，在 編制預算前與業(yè)務部門沒有進行充分的溝通。單位業(yè) 務部門對預算編制普遍重視不夠，認為預算編制就是財 務部門的事，不主動參與，財務部門需要的數(shù)據(jù)遲遲提 供不了。

【基金項目】國家林業(yè)和草原局軟科學課題“林業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部控制研究”（2017-R05）
【作者簡介】馮斌（1963— ），男，江蘇漣水人，正高級會計師，南京森林警察學院總會計師，研究方向：高校財務管理

3.編制方法不科學
預算編制方法主要有固定預算法、彈性預算法、滾動 預算法、零基預算法、概率預算法。大多預算編制人員未 全面掌握預算編制的方法，不了解哪個方法適用哪類預 算，未根據(jù)預算的分類選用不同的科學方法。他們習慣采 用基數(shù)預算法，根據(jù)上年及本年情況，適當調(diào)整編制，未 運用預測方法，對預算進行科學測算；對編制的項目預算 沒有進行充分的論證，造成項目預算與實際情況相差較 大，不利于項目預算的執(zhí)行。
4.編制人員素質不高
編制人員沒有經(jīng)過全面、嚴格的培訓，對預算法律、 政策掌握不全，對高校的目標及發(fā)展情況了解不全面，對預算編制的方法及技巧沒有熟練掌握。
（三）預算審批的風險 1.審批程序不符合規(guī)定
未按照“三重一大”規(guī)定的要求，對預算等重大事項 實行集體決策審批。部分高校財務部門編制預算未經(jīng)審 批直接上報，有的編制后由相關負責人批準后上報，未實 行重大事項集體決策制度。
2.預算審批不慎重
審批的過程也是決策的過程，高校普遍存在決策的 隨意性和盲目性，沒有對預算內(nèi)容進行認真研究，沒有考 察預算支持的重點方向是否與高校事業(yè)發(fā)展目標相一 致，也沒有考慮預算是否有利于高校事業(yè)的總體發(fā)展等 就審批通過。
3.審批內(nèi)容不全面
預算審批主要包括上報預算、分解預算以及調(diào)整預 算的審批，除調(diào)整預算的審批外，可根據(jù)涉及金額的大小 設定權限，超過一定金額的預算調(diào)整和其他項目審批都 應按規(guī)定程序經(jīng)過集體決策審批。一般高校只對上報預 算或者分解預算進行審批，沒有做到預算的全面審批。
（四）預算執(zhí)行的風險1.沒有嚴格按預算執(zhí)行
預算意識淡薄，預算形同虛設，沒有經(jīng)過調(diào)整審批就 任意更改預算，使預算失去了約束力，預算法律效力沒有 得到應有的體現(xiàn)?；局С觥㈨椖恐С鰶]有嚴格劃分，部 分高校存在基本支出擠占項目支出的情況，嚴重的還有 挪用、截留項目經(jīng)費的情況發(fā)生。
2.沒有對預算執(zhí)行情況進行分析
預算執(zhí)行過程中，沒有定期對預算執(zhí)行情況進行分
析，導致預算執(zhí)行出現(xiàn)問題不能及時發(fā)現(xiàn)，問題得不到及

時制止和改正，進而導致預算管理效率低下。 3.預算執(zhí)行過程缺乏有效的監(jiān)督
預算控制的關鍵在于預算執(zhí)行風險控制[ 5 ]。預算執(zhí)行的合規(guī)性沒有得到有效監(jiān)控，可能導致預算執(zhí)行出現(xiàn)違規(guī) 現(xiàn)象，不僅預算目標難以實現(xiàn)，而且會導致審計部門、上 級主管部門的處罰。
（五）決算的風險1.會計信息失真
我國會計法律法規(guī)要求高校提供的會計信息應該真
實、完整、準確、及時。由于種種原因，高校決算的真實性 得不到保證，導致高校決算不能全面反映預算執(zhí)行真實 情況，財政、稅務、上級主管部門及監(jiān)督機構不能根據(jù)會 計決算了解高校的真實情況。
2.決算與預算出入較大
決算收支與預算收支相比較，差異率較大，一般與內(nèi) 部控制不嚴有關，可能導致預算管理效率低下。
（六）績效評價的風險
1.績效評價工作開展不積極
我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求事業(yè) 單位應建立全過程預算績效管理機制，但從實際來看，我 國高校大多沒有全面建立績效管理、評價機制，基本支出 及全部經(jīng)費績效評價沒有開展，有的也只是選定部分項 目支出開展績效評價工作，高校內(nèi)部大多沒有對各業(yè)務 部門開展績效評價工作。
2.績效管理基礎工作不扎實
在編制預算時，基本支出沒有設定績效目標，只對部 分項目設定績效指標，導致績效評價無法全面開展。績效 目標、績效指標的設定是績效管理中比較專一的事項，應 與高校發(fā)展的實際情況相結合，但業(yè)務人員普遍對績效 管理了解甚少，如不加強相關基礎工作，此項業(yè)務很難較 好地完成。
3.績效評價結果應用少
高校開展績效評價工作，如果不根據(jù)績效評價的結果對績效好的部門給予獎勵，對績效差的部門給予懲罰， 將嚴重影響績效評價工作開展的積極性。

三、預防高校預算業(yè)務內(nèi)部管理風險的對策
（一）設立高校預算管理機構
為了避免高校與預算管理相關的事項出現(xiàn)問題時無 人問津、權責不明，高校應當設立相應的機構協(xié)調(diào)可能出 現(xiàn)的意見和分岐。

1.規(guī)范預算管理程序
各部門應嚴格按照相關法律規(guī)范履行職責，履職過程中出現(xiàn)問題及時與上級部門溝通解決，知悉每一業(yè)務環(huán) 節(jié)的責任部門，做到“有法可依、有責必行”。
2.明確各崗位應負職責
從預算的編制、執(zhí)行到調(diào)整、審批、監(jiān)督，涉及的各個 崗位應堅守工作職責，建立并遵守不相容崗位分離等相 關制度。
（二）制定預算業(yè)務內(nèi)部控制制度
在分析高校預算業(yè)務存在的主要風險基礎上，對預 算業(yè)務進行全面梳理，構建預算業(yè)務內(nèi)部控制制度。在此 需要說明的是，預算內(nèi)部控制制度的構建是在高校原有 預算管理制度的基礎上進行的，是對原有制度的補充和 完善，并不是在原有的預算管理之外再建立一套內(nèi)部控 制制度。
1.預算業(yè)務內(nèi)部控制制度構建的依據(jù)
制度構建的依據(jù)主要為預算管理的相關法律法規(guī)及 內(nèi)部控制相關規(guī)定等，如《中華人民共和國預算法》《中央 本級基本支出預算管理辦法》《中央本級項目支出預算管 理辦法》等。高校在制定預算控制制度時應以這些法律法 規(guī)為依據(jù)，結合自身情況進行調(diào)整，但不能違背上述法律 法規(guī)而出現(xiàn)抵觸性條款。
2.構建預算管理制度
我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定，單 位應當建立健全預算內(nèi)部管理制度。預算管理制度可結 合單位情況，規(guī)模較小的事業(yè)單位，可制定《預算管理制 度》，包含預算管理的所有內(nèi)容。規(guī)模較大的單位，除制定 預算管理制度外，還應根據(jù)預算管理的具體業(yè)務，制定更 為詳細的預算業(yè)務管理辦法，如預算編制、分配、審批、調(diào) 整、執(zhí)行、分析、績效評價等管理辦法。
3.預算管理制度的內(nèi)容
預算業(yè)務管理制度的內(nèi)容應包括各業(yè)務環(huán)節(jié)的崗位 設置、職責分工，應明確崗位職責，劃清責任范圍，還包括 預算業(yè)務的管理結構及主要業(yè)務環(huán)節(jié)的控制設計。在編 制預算管理內(nèi)容時，應按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要 求對預算業(yè)務的流程進行梳理，構建便于控制、內(nèi)容合理 的業(yè)務流程。
4.制度制定的注意事項
（1）制度制定應從本單位實際出發(fā)。由于各個單位規(guī)
模不等、性質不同、財務文化存在差異，不會存在一個普

遍適用的內(nèi)部控制模式。因此制度制定應充分了解、分析各單位內(nèi)外部環(huán)境，制定內(nèi)部預算控制制度，切勿生搬硬套。（2）制度制定應具有適用性。制定制度時，應貼合實際，使其便于操作、便于控制，重點是流程清晰。另外還應注意制度的適中性，制度要求不應過高，應該是經(jīng)過努力能夠達到的要求，以便于更好地執(zhí)行該項制度。（3）制度的更新必須按既定的程序進行。制度應經(jīng)過實踐的檢驗， 在制度的實施過程中檢驗制度的控制情況，對制度執(zhí)行
過程中出現(xiàn)的問題應認真分析，確定其是否為人為因素、 是否為制度約束帶來的不適應，還是制度管理起來影響其他人的利益。如制度確實存在不能很好地控制預算等問題，應按制度制定的程序對制度進行修訂完善。
（三）繪制預算內(nèi)部控制圖表
根據(jù)預算控制制度，對預算的各類業(yè)務應根據(jù)其業(yè)務 流程、可能存在的風險、審批的權限等情況，設計預算控 制框架，重點為繪制內(nèi)部控制流程圖、風險控制矩陣及審 批表單。
1.繪制預算內(nèi)部控制流程圖
預算控制流程圖是預算控制系統(tǒng)業(yè)務流程的體現(xiàn)， 是對每一步業(yè)務處理過程的圖形化表示。根據(jù)預算每項涉及到的部門以及各部門的職責，按照不相容職務相分離等控制方法分別確定執(zhí)行部門、審批部門及監(jiān)督部門。 再對預算的編制、審批執(zhí)行、決算與評價分別繪制各自的
流程。處理預算各項業(yè)務嚴格按流程圖實施，這樣既能保證預算業(yè)務基本規(guī)范，又能保證每項業(yè)務經(jīng)過多個部門、 多人經(jīng)辦，不會出現(xiàn)一項業(yè)務由一個部門或一人從頭辦到尾，從而避免大的風險發(fā)生。如圖 1 所示。
2.編制預算風險控制矩陣
預算風險矩陣就是描述預算控制程序的一種矩陣表格，主要包括風險編號、風險描述、控制措施編號、關鍵控制點、控制措施描述、責任部門等內(nèi)容。通過對預算風險矩陣的編制，了解本單位現(xiàn)時存在的可能風險點，并清楚其相應的風險控制措施，以便快速、有效地解決預算風險。 如表 1 所示。
（四）利用預算業(yè)務信息化提升高校預算內(nèi)部控制的
效率
自動控制比手動控制的效率更高，因此利用信息化是促進預算管理內(nèi)部控制效率提升的路徑之一。據(jù)了解， 目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的產(chǎn)品還處于推廣初期，使用單位較少，大多單位在使用預算管理信息系統(tǒng)，

資料來源：www.iliyu.com/cpa/jingyan/beikao/1188662/

圖 1 預算內(nèi)部控制流程

預算管理的現(xiàn)代化，為內(nèi)部控制的實現(xiàn)提供了管理手段，能夠發(fā)揮部分內(nèi)部控制信息化的作用。為了實現(xiàn)內(nèi)部控制建設目標、優(yōu)化管理流
程、提高管理效率，高校應十分重
視預算的信息化建設[ 6 ]。
（1）預算申報系統(tǒng)。單位各部門的相關預算經(jīng)費通過預算申報系統(tǒng)上報到預算編制部門，編制部門匯總統(tǒng)計后按規(guī)定程序審批并上報財政部門，實現(xiàn)預算建議數(shù)的上報，達到財政部門“兩上”申報的要求。預算批復后，根據(jù)下達的預算由各部門通過申報系統(tǒng)申報預算分解指標，經(jīng)平衡、審批后下達單位各部門，實現(xiàn)預算的分解。（2）預算管理系統(tǒng)。通過預算管理系統(tǒng)將

表 1 預算風險控制矩陣

流程
風險編號
風險描述 控制措
施編號
關鍵控制點
控制措施描述
責任部門

內(nèi)部控制設計

R01

財務預算內(nèi)部控制是否健全

C#01
檢查是否有明確的工作手冊等詳細描述預算內(nèi)部控制的材料 高校應結合部門或系統(tǒng)有關預算的內(nèi)部控制規(guī)定，制定明確的涵蓋高校全部財務預算經(jīng)營管理活動的內(nèi)部控制制度，該制度要和高校規(guī)模相適應

預算編制

R02
財務預算表編制依
據(jù)是否真實合理

C#02
編制預算，應當結合實際情況綜合考慮各項因素進行預算編制 預算編制在預算控制中十分重要，在編制過程中應科學合理地對單位將要支出的費用進行預算分析

預算審核
R03 是否對預算編制進行審核批準，審批過程是否合法
C#03
預算編制完成后按要求提
交上級單位審核批準
嚴格按照規(guī)定流程進行報送審批，不得有違反規(guī)定的行為

預算調(diào)整
R04
財務預算調(diào)整是否
履行相關程序
C#04 當發(fā)生特殊情況導致預算編制不再適用時，可以調(diào)整預算
財務預算調(diào)整與財務預算編制一
樣，需經(jīng)上級審批后才可通過

預算評價

R05
是否根據(jù)分析結果進行考核評價，落實獎懲措施

C#05 高校應建立預算執(zhí)行情況考核制度，建立預算執(zhí)行情況獎懲制度，落實獎懲
措施
考核要嚴格遵守相關規(guī)定，獎懲
嚴明

預算監(jiān)督
R06 是否有專門的人員對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查
C#06
監(jiān)督檢查上述過程是否按
規(guī)定進行
監(jiān)督檢查部門應嚴格按照法律法
規(guī)監(jiān)督、維護單位和國家的利益

分解后的預算導入單位會計核算軟件系統(tǒng)及網(wǎng)上報賬系統(tǒng)，實現(xiàn)預算的下達，各部門通過網(wǎng)上報賬系統(tǒng)查詢基本支出、項目支出預算指標。由于事業(yè)發(fā)展情況發(fā)生變化， 需要調(diào)整預算，應根據(jù)調(diào)整情況，經(jīng)審批后通過預算管理系統(tǒng)進行調(diào)整。（3）網(wǎng)上報賬系統(tǒng)。預算分解下達后，單位各部門就可以在網(wǎng)上報賬系統(tǒng)中查閱本部門的預算情況，并通過網(wǎng)上報賬系統(tǒng)實現(xiàn)報賬，但前提是部門必須有預算指標，且有此類業(yè)務的預算指標。通過網(wǎng)上報賬系統(tǒng)實現(xiàn)預算執(zhí)行控制，做到有預算才可以支出，無預算不可以支出，避免超預算現(xiàn)象的發(fā)生。
在當前的大數(shù)據(jù)背景之下，信息化是大勢所趨。高校應當根據(jù)自身發(fā)展條件，利用“ 互聯(lián)網(wǎng)＋ ”技術，通過“構建大數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)、樹立 IT 治理理念、實施業(yè)務流程再造”等措施提升高校預算業(yè)務內(nèi)部控制的效率（章雯華， 2017）。當然，新的技術可能面臨新的風險，在應用信息 技術的同時，高校也應結合“信息系統(tǒng)、內(nèi)部控制制度、人員素質、風險評價系統(tǒng)”等多個維度制定相應的風險規(guī)避措施[ 7 ]。

四、結語
本文對預算業(yè)務內(nèi)部管理的主要風險進行了梳理，

并提出相應的對策，為提升高校預算內(nèi)部控制的效率，建 議有條件的單位實施預算業(yè)務控制的信息化。高校在發(fā) 展自身業(yè)務、實現(xiàn)自身目標的過程當中，應當時刻把握 預算管理的內(nèi)部控制，及時識別可能存在的風險并制定 應對措施，提高資源配置的效率效度?！?/p>

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