杜蘭英 婁玉山
部門預算編制工作從市本級試點運行到縣( 市) 區(qū)全面鋪開, 在錦州市已經(jīng)開展了幾年時間,體系也已正式確立。從這幾年的情況看, 部門預算作為預算編制改革重頭戲, 基本上達到了改革的最終目標, 即徹底實行了綜合預算。部門預算的實施改變了預算內(nèi)外“兩張皮”的管理模式, 對強化財政資金的規(guī)范管理、提高財政資金的使用效率、壯大財力規(guī)模起到了至關重要的作用。但是, 部門預算編制在實踐中也存在著一些問題。就這些問題, 筆者談談粗淺的認識。
一、部門預算編制中存在的主要問題
部門預算是非?？茖W精密的預算管理方式, 特別是在實行政府收支科目分類改革后, 更彰顯了部門預算的科學和規(guī)范。但在編制過程中還是存在一些問題, 主要體現(xiàn)在:
1. 約束力不強, 部門預算編制數(shù)與實際執(zhí)行數(shù)相差太大。部門預算編制數(shù)與實際執(zhí)行數(shù)的差距是在財政工作中普遍存在的一種現(xiàn)象。預算定額是根據(jù)各項事業(yè)發(fā)展及當年的財力來安排的, 尤其是受財力制約, 定額很保守, 只是滿足其最基本需求。而在實際工作中, 由于預算單位的公用經(jīng)費較低, 很難滿足業(yè)務需求, 因此, 在執(zhí)行中需要追加的項目較多。追加的因素也呈多元化趨勢, 有政策性因素, 有根據(jù)財力變化進行的調(diào)整, 同時還存在人為因素。
2. 預算定額過多過雜, 有的偏離實際需要。預算定額是編制預算的主要依據(jù), 在確定定額時, 不僅要考慮保障機關事業(yè)單位的正常運轉, 而且還要考慮法定支出的增長比例以及本級財政的承受能力, 這就造成需求和供給之間的差距。目前, 各項事業(yè)快速發(fā)展,資金需求量很大, 行政成本在不斷加大, 剛性支出有增無減, 與此相比, 基層財力的增加則相對滯后。這些都無疑增加了預算定額的確定難度。
3. 苦樂不均的現(xiàn)象難以改變。實行綜合預算的一個重要目的是要解決各行業(yè)和各單位之間的苦樂不均問題, 取消預算內(nèi)外之分, 把所有政府性資金統(tǒng)一規(guī)范管理。但非稅收入有其特殊的一面,把它和財力資金等同管理還需要做許多工作。非稅收入的彈性較大, 而且時刻面臨著政策的變化, 一刀切的管理模式難免會顧此失彼。所以, 只能根據(jù)每個單位的收費情況確定一個財政和單位都可以接受的基數(shù)。這樣,必然會造成有能力的單位可以輕松獲得財政的分成收入, 而收入困難的單位就是使出渾身解數(shù)也難以維持, 苦樂不均的現(xiàn)象難以改變。
二、改進部門預算編制方法
實行部門預算是財政改革的方向, 也會逐步帶來好的效果。在宏觀調(diào)控環(huán)境越來越好的情況下,部門預算會越走越好, 它會使財政資金的使用更公正、更透明、更科學合理、更有效。當前, 部門預算編制在以下幾個方面仍需改進。
1. 建立部門預算編制和管理的分離機制。從目前情況看, 財政部門是部門預算的編制者, 也是部門預算的執(zhí)行者, 這種體制很不利于部門預算的管理, 也會影響預算的約束力。如果編制和執(zhí)行分開,就會大大改變這種隨意性。筆者認為, 各級人大應該在部門預算管理上發(fā)揮更大作用。這樣做有幾個好處: 一是可以提高人大的權威, 使其真正成為權力主體, 編制部門預算就是這種權力的最好體現(xiàn)。二是有利于加強人大對財政工作的監(jiān)督, 認識到財政工作的細節(jié),使監(jiān)督更加有的放矢。三是通過互相制約、互相監(jiān)督, 可以增加部門預算的透明度, 使部門預算更加科學公正。四是可以緩解財政部門的壓力。在財力比較吃緊的地區(qū), 財政部門面臨的壓力很大, 各種矛盾都集中在財政部門。有了人大的參與, 就可以有效地緩解這種壓力。五是有利于依法行政。人大負責監(jiān)督編制的部門預算具有法律約束力, 財政部門作為執(zhí)行機關必須要按其標準嚴格執(zhí)行, 這是依法行政的最好體現(xiàn)。
2. 建立財政為主、單位為輔的編制流程。在目前的體制下, 要改進編制方法, 財政部門要發(fā)揮更大的主導作用。兩上兩下的模式在實際工作中意義不大。必須建立以財政為主、單位為輔的工作模式。財政部門依據(jù)財力水平來制定定額標準, 并且依據(jù)這個標準來完成部門預算。因此, 財政部門在布置部門預算時就要拿出分檔定額, 各預算單位依據(jù)自己的定額標準來編制本單位的年度預算。
3. 簡化定額, 體現(xiàn)單位的各自特點。財政部門要切實改變不考慮每個單位業(yè)務特點的統(tǒng)一模式, 最大限度簡化定額, 給每個單位一定的空間。在財政專管員和單位財務人員測算出該單位公用經(jīng)費總數(shù)后, 要按分類科目填列財政認可的公用經(jīng)費總額, 財政部門不再限定每個項目的定額, 各單位可依據(jù)自己的業(yè)務特點安排本單位的經(jīng)費, 財政只控制總額。這樣既可以控制部門預算的總體規(guī)模, 也節(jié)省了大量的人力物力, 使每個單位有一定的靈活性, 財政部門才可以真正成為部門預算編制的主體。
4. 合理確定編制時間, 提高工作效率。目前, 我們每年從7、8 月開始編制下個年度的部門預算, 到來年的3、4 月份下達, 時間太長, 效率不高。幾年來的實踐證明, 經(jīng)過大半年的艱苦工作, 部門預算到最后下達時已經(jīng)和當初編制的部門預算數(shù)相差較大。當然, 造成這種結果的原因是多方面的。所以,不能急于編制沒有依據(jù)的部門預算, 在很多政策、增支因素未定的情況下編制的預算是沒有意義的。筆者認為, 每年的12 月初是編制預算的最佳時間,因為全年的人員工資基數(shù)和實際執(zhí)行數(shù)已成定局,下個年度的財力狀況也大致明晰, 在這個時間編制的部門預算也最貼近實際。
5. 建立必要的公示制度。為增加財政工作的透明度, 遏制冒領財政資金的行為, 財政部門要對一些敏感的問題, 如單位人員構成、級別( 職稱) 、住房面積、因配偶原因需要本單位支付費用的等一些需要財政負擔經(jīng)費的情況, 要在該單位進行公示。這樣做的好處是保證財政資金分配的公平和公正, 也是接受社會監(jiān)督, 杜絕虛報冒領財政資金行為。
6. 加強宣傳, 強化監(jiān)督, 樹立執(zhí)法新形象。財政部門不僅擔負著為人民當家理財?shù)闹厝? 而且還擁有維護財經(jīng)紀律的特殊職能。在日常的工作中, 我們通常重視前者, 在財力十分緊張的情況下千方百計籌措資金, 為各項事業(yè)的發(fā)展做出了有目共睹的貢獻。而對于維護財經(jīng)紀律這項職能, 卻常常被忽視。因此, 財政部門要加大這方面職能的宣傳力度,這同時也是社會的需要。筆者認為, 要在以下兩個方面加強工作: 一是要把財政執(zhí)法工作寫進政府預算報告, 作為一個重要內(nèi)容向人代會報告, 每年監(jiān)督檢查的成績都要在報告中體現(xiàn); 二是要通過媒體宣傳監(jiān)督檢查工作, 并及時曝光一些典型案件, 擴大財政部門的影響力。這樣, 才能樹立財政部門的執(zhí)法新形象。
文章來源：地方財政研究
