一、引言
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而預(yù)算管理是現(xiàn)代國家財政管理的核心，通過預(yù)算治理國家是有關(guān)現(xiàn)代國家治理活動的基本軌跡。預(yù)算績效管理是預(yù)算管理的重要制度創(chuàng)新，也是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。而管理會計是現(xiàn)代預(yù)算管理的重要工具，從管理會計的內(nèi)涵和目標看，管理會計與預(yù)算績效管理在預(yù)算管理目標上是一致的，創(chuàng)造性地實施預(yù)算績效管理，無論是從預(yù)算管理角度，還是從管理會計改革發(fā)展角度都具有十分重要的意義。
二、預(yù)算績效管理實踐探索
（一）實踐歷程
評價試點階段（2008-2011年）。這一階段主要是推進項目預(yù)算的績效評價試點工作，積累實踐經(jīng)驗。通過試點逐步形成了“單位自評價、財政重點評價和人大督導(dǎo)評價相結(jié)合”的績效評價模式，逐步樹立了預(yù)算績效理念。這一階段評價工作主要以調(diào)查研究為主，致力于對某類項目建立科學(xué)合理的績效評價指標體系，尚未強調(diào)評價結(jié)果的應(yīng)用。
全面推進階段（2012-2015年）。以《指導(dǎo)意見》和《工作規(guī)劃》為標志，全國財政系統(tǒng)自2012年起開始全面推進預(yù)算績效管理工作，提出要構(gòu)建“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制，同時對預(yù)算績效管理各項任務(wù)提出了具體的任務(wù)指標。
這一階段松江全面推進預(yù)算績效管理工作，從制度制定、目標設(shè)定、跟蹤管理、績效評價、結(jié)果應(yīng)用、信息公開、信息系統(tǒng)開發(fā)等多方面開展實踐，取得了一定成績。一是制定了《松江區(qū)預(yù)算績效管理辦法》，規(guī)范指導(dǎo)本區(qū)預(yù)算績效管理工作推進；二是建立預(yù)算績效管理系統(tǒng)，依托系統(tǒng)全面開展績效目標設(shè)定、績效監(jiān)督和績效評價工作；三是建立了預(yù)算項目“前、中、后”全過程績效評價模式，同時開展重點部門整體支出評價和重點財政支出政策評價工作，全面覆蓋財政預(yù)算管理全過程、各環(huán)節(jié)；四是引入第三方技術(shù)支持，通過兩次績效服務(wù)公開招標，引入了一批在績效管理領(lǐng)域領(lǐng)先的第三方服務(wù)機構(gòu)，全方位地幫助本區(qū)開展預(yù)算績效管理工作。
攻堅克難階段（自2015年開始）。隨著前期實踐的充分展開，預(yù)算績效管理改革進入了深水區(qū)。由于存在績效和預(yù)算“兩張皮”的現(xiàn)象，因此亟需樹立績效理念、創(chuàng)新管理機制，重點破解結(jié)果應(yīng)用難題。2015年松江開始探索“將績效前評價與預(yù)算項目論證相結(jié)合，逐步建立績效評價結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤機制”，通過對首批15個教育項目前評價試點，前評價結(jié)果全部應(yīng)用于2016年預(yù)算，預(yù)算核減率為12.17%，有效地節(jié)約了預(yù)算資金。
（二）實踐難點
1.預(yù)算績效管理參與主體沒有形成合力。
從2012年全面推進預(yù)算績效管理改革開始至今，松江初步建立了全過程預(yù)算績效管理機制，形成了目標設(shè)定、跟蹤監(jiān)督、績效評價、結(jié)果應(yīng)用和信息公開等一整套工作機制，但是實際效果不明顯。究其原因主要是預(yù)算績效管理各參與主體職責(zé)不明確、沒有形成合力，沒有將各類績效結(jié)果與預(yù)算分配有機結(jié)合，造成績效與預(yù)算脫節(jié)現(xiàn)象。預(yù)算績效管理的管理主體是財政部門，而責(zé)任主體是各級預(yù)算單位，預(yù)算績效管理的各項工作的落實主要依靠從財政部門到各級預(yù)算單位的專管員和業(yè)務(wù)人員，他們對各項績效管理工作的盡職履責(zé)情況決定了預(yù)算績效管理工作的實際效果。但是在實際工作中，有兩方面因素導(dǎo)致績效管理工作不到位：一是存在預(yù)算資金博弈的現(xiàn)象，導(dǎo)致各級預(yù)算單位專管員對于本單位預(yù)算項目目標設(shè)定、跟蹤監(jiān)督、自評價等各項工作并不積極，存在預(yù)算項目冗余、執(zhí)行監(jiān)督不力等情況；二是預(yù)算單位財務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員缺乏溝通，沒有科學(xué)分析預(yù)算成本、合理編制支出計劃，預(yù)算信息不透明，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理、預(yù)算資金匹配度不高等問題存在。
2.預(yù)算績效管理工作水平不高。
一是預(yù)算項目績效目標編制質(zhì)量不高，2016年松江對672個預(yù)算項目績效目標編制質(zhì)量進行了等級評定，其中：A級為20.51%，B級為45.61%， C級為33.88%。低水平的績效目標編制導(dǎo)致項目后期難以跟蹤、評價。二是績效跟蹤工作質(zhì)量不高，2015年松江對199個預(yù)算項目期中績效跟蹤質(zhì)量進行了等級評定，其中：A級為18.09%，B級為43.22%，C級為38.69%。跟蹤水平不高直接導(dǎo)致后續(xù)應(yīng)用整改效果大打折扣。三是績效評價報告水平參差不齊，在實踐過程中發(fā)現(xiàn)不少評價報告質(zhì)量不高，集中表現(xiàn)在對問題現(xiàn)狀分析浮于表面，政策建議可操作性不強，這也導(dǎo)致績效評價結(jié)果難以應(yīng)用。
3.預(yù)算績效管理配套機制尚不完善。
在實踐過程中，由于工作推進太快，配套機制建設(shè)相對滯后，也是導(dǎo)致績效結(jié)果難以應(yīng)用的主要原因之一。分析下來，有幾個方面配套機制缺乏：一是缺乏預(yù)算績效管理配套制度，2014年松江制定了《松江區(qū)預(yù)算績效管理辦法》，但是缺乏對具體工作的配套制度，如缺少績效評價工作規(guī)程、績效考核制度。二是缺乏預(yù)算績效管理組織機制，績效與預(yù)算存在脫節(jié)現(xiàn)象，一直強調(diào)預(yù)算績效管理是全過程預(yù)算管理機制，但在實際推進時，由于時間倉促，跟蹤、評價中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的建議往往無法得到及時應(yīng)用，隨著時間推移后續(xù)應(yīng)用也流于形式，嚴重降低了績效管理的效果。三是缺乏預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)整體解決方案，目前目標設(shè)定、績效跟蹤功能已經(jīng)嵌入到原有的預(yù)算管理平臺中，但是由于采用單點登錄技術(shù)，實際上還是兩個系統(tǒng)操作，使用并不方便，績效管理與現(xiàn)有的預(yù)算管理平臺無法做到無縫連接，影響到預(yù)算績效管理工作的全面推進，也制約了績效結(jié)果的應(yīng)用效率。
三、預(yù)算績效管理對策建議
（一）明確預(yù)算績效管理職責(zé)
一是明確各級預(yù)算單位績效管理責(zé)任主體職責(zé)。《松江區(qū)預(yù)算績效管理辦法》明確規(guī)定各級預(yù)算單位是預(yù)算績效管理的實施主體，對本單位范圍內(nèi)績效管理工作負完全責(zé)任，同時明確預(yù)算單位內(nèi)部財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門的工作協(xié)調(diào)機制，也即“財務(wù)部門是本單位預(yù)算績效管理牽頭部門，業(yè)務(wù)部門是本單位預(yù)算績效管理的實施部門，承擔(dān)編報績效指標、實施績效跟蹤、開展績效評價等預(yù)算績效管理職責(zé)”。根據(jù)制度規(guī)定，松江財政通過財政內(nèi)部業(yè)務(wù)科室、預(yù)算部門、各級預(yù)算單位逐級分解下達績效管理任務(wù)，同時明確各級管理崗位審核職責(zé)，確保了《工作規(guī)劃》各項任務(wù)順利完成。二是明確各級預(yù)算管理崗位職責(zé)，對從財政專管員、部門專管員、單位財務(wù)人員到業(yè)務(wù)人員各預(yù)算管理崗位，明確分工，逐級考核。2015年松江制定了財政專管員考核制度，其中對專管員分管范圍內(nèi)單位的各項績效管理工作完成數(shù)量和質(zhì)量進行了量化考核，從制度上推動專管員向管理會計角色轉(zhuǎn)變，不僅要重視財務(wù)管理，更要主動管理審核預(yù)算的業(yè)務(wù)細節(jié)，有效消除由于信息不對稱造成的各種弊端。
（二）切實提高預(yù)算績效管理工作水平
一是提高預(yù)算項目績效目標編制質(zhì)量。松江從2013年開始此項工作，在編制比率不斷擴大的同時，采取措施確保編制質(zhì)量的穩(wěn)步提升。一方面注重預(yù)算單位自主編制，避免由于第三方輔導(dǎo)大包大攬而造成目標編制脫離實際的情況；另一方面注重對目標編制質(zhì)量進行統(tǒng)一考核，并將考核結(jié)果發(fā)送各預(yù)算部門，2016年更是將目標編制質(zhì)量納入專管員考核范圍，通過制度考核不斷提高目標編制整體質(zhì)量。二是提高績效跟蹤水平，強調(diào)績效跟蹤要與預(yù)算調(diào)整相掛鉤，對于年中績效跟蹤效果不佳的項目及時調(diào)整，確保財政資金的使用效益。三是提高績效評價報告水平，既強調(diào)評價報告分析問題的全面性、真實性，更強調(diào)報告政策建議的可操作性，杜絕諸如“加強管理、完善配套制度”之類空洞的、無法操作的政策建議。2016年計劃實施對績效評價報告的再評價工作，切實提高報告水平。
（三）不斷完善預(yù)算績效管理工作機制
一是從預(yù)算管理源頭入手，建立項目論證與績效前評價相結(jié)合工作機制，旨在通過建立項目前期績效論證機制，實現(xiàn)項目決策前管理，優(yōu)化項目庫管理，提升項目編制質(zhì)量，從而有效提升預(yù)算編制水平。二是優(yōu)化預(yù)算績效管理工作計劃，確?？冃ЫY(jié)果的及時有效應(yīng)用。根據(jù)前幾年績效結(jié)果應(yīng)用不理想的情況，2016年松江實行績效管理創(chuàng)新，核心就是將工作時間大幅提前，從年初開始啟動各項評價工作，要求在上半年全部完成評審，確保評價工作在預(yù)算編制之前完成，跟蹤工作在預(yù)算調(diào)整之前完成，經(jīng)評審后評價結(jié)果全面應(yīng)用于后續(xù)預(yù)算管理。三是制定各項預(yù)算績效管理配套制度，包括《績效前評價工作規(guī)程》《第三方服務(wù)質(zhì)量考核制度》《績效結(jié)果信息公開管理辦法》等各項管理制度。
