10月22日舉行的第21屆亞太經(jīng)合組織（APEC）財長會上，有關(guān)亞太區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施融資話題的討論最為激烈，幾乎占了近一半時間，而其核心就是討論倡導(dǎo)PPP（政府與社會資本合作）模式。
會議通過了《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP實施路線圖》。財長們建議應(yīng)進一步通過PPP等融資方式吸引長期融資和撬動民間資本，解決目前亞太地區(qū)面臨的巨大的基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口。
不僅整個亞太地區(qū)需要PPP模式，中國的當(dāng)下也在大力倡導(dǎo)和推進PPP模式，財政部今年還專門成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
在業(yè)內(nèi)人士看來，PPP模式以其能夠很好地實現(xiàn)利益分享、風(fēng)險共擔(dān)的特點，成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的關(guān)注焦點。而在當(dāng)前，PPP甚至被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段。
調(diào)整成本分擔(dān)比例帶來奇效
PPP并不是新鮮事物。
從廣義上來說，PPP是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，其以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT（建設(shè)—— —經(jīng)營—— —轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—— —擁有—— —經(jīng)營）、PFI（民間主動發(fā)起融資）等模式。
而從狹義上來說，PPP與BOT的原理相似，都由“使用者付費”，但它比BOT更加強調(diào)公共部門的全過程合作。
其實，無論是使用者直接付費還是政府補貼，服務(wù)成本是必須得到補償?shù)??！胺駝t那就會影響服務(wù)提供的質(zhì)量和數(shù)量，甚至減少和消滅競爭?！碧靹t經(jīng)濟研究所華南研究中心主任趙旭表示，成 本分擔(dān)比例可在使用者直接付費和政府補貼之間進行調(diào)整，而分擔(dān)比例的改變并不能改變服務(wù)成本。
但是，調(diào)整成本分擔(dān)比例和公共資金使用方式將影響各相關(guān)方的行為。趙旭說：“以前，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，政府比較多地采取補貼供方的做法，但結(jié)果是一方面不利于鼓勵服務(wù)競爭，另一方面難以分清虧損責(zé)任，分不清是經(jīng)營不善還是政策性虧損?！痹谮w旭看來，補貼需方，也就是增加使用者付費能力，更加有利于促進供方競爭，提高服務(wù)效率，也更加有利于強化需方責(zé)任。
另一種公共資金使用模式是政府購買服務(wù)，作為第三方采購，其比較有利于鼓勵供方競爭，但在強化需方責(zé)任方面有一定不足。
PPP模式的核心是責(zé)任分擔(dān)和風(fēng)險分配。趙旭以北京地鐵四號線舉例說，為了明確責(zé)任和適當(dāng)分配風(fēng)險，政府對補貼方式進行了創(chuàng)新。整個項目被分為A、B兩個部分，A部分主要是洞體，由政府直接投資，建成后租賃給特許經(jīng)營人，B部分包括軌道、信號、車輛等資產(chǎn)，由特許經(jīng)營人投資。特許經(jīng)營人按政府確定的票價直接向使用者收費，如果票價不能完全覆蓋成本，財政將給予一定補貼。在此基本模式基礎(chǔ)上，政府和社會資本雙方約定，以A部分租金作為利潤調(diào)整機制，以實現(xiàn)雙方風(fēng)險的合理分配。
“這樣一來，雙方的責(zé)任邊界清晰，風(fēng)險分配合理，既有利于鼓勵競爭，也有利于建立相對公開透明的補貼機制?！壁w旭表示。
責(zé)任的明晰，有利于社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，并提供有競爭力的服務(wù)，同時也可防止出現(xiàn)補貼的“無底洞”。
公共資金投入方式的創(chuàng)新不僅可以減少“跑部錢進”、報大項目等現(xiàn)象，提升財政資金的使用效 率，還將提高社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的積極性。
利潤可調(diào)節(jié)是核心機制
細看PPP（Public-Private-Partnership）的英文全稱，伙伴關(guān)系自然是PPP的內(nèi)在要素之一。
財政部財政科學(xué)研究所研究員、中國財政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔表示，PPP的內(nèi)在要素構(gòu)成包括伙伴關(guān)系、風(fēng)險共擔(dān)、利潤可調(diào)節(jié)、監(jiān)督管理等方面。
政府與社會資本何以實現(xiàn)合作而不是競爭？“從博弈論的角度分析，政府與社會資本只有實現(xiàn)合作，才能達成雙方利益的最優(yōu)平衡。”孫潔說，強勢的政府可能會使社會資本不能維護自身利益，而強勢的社會資本也有可能形成暴利并使得政府和社會公眾的利益受損，利潤可調(diào)節(jié)機制有利于雙方達成平衡。
仍以地鐵四號線的項目為例。對于A部分洞體等資產(chǎn)，政府在客流量達到一定程度之上時向特許經(jīng)營人收取租金。對于B部分軌道、信號、車輛等資產(chǎn)，特許經(jīng)營人進行投資并收取票價，票價一部分由使用者直接付費，一部分由財政予以補貼。假如雙方在預(yù)測基本客流量為100萬的基礎(chǔ)上確定票價為3元，其中2元由使用者直接付費，1元由政府進行補貼。若實際客流量為 100萬至120萬，特許經(jīng)營人的利潤會增加，政府的補貼總額也會增加；再進一步，若實際客流量為120萬以上，特許經(jīng)營人的利潤會大幅增加，出現(xiàn)超額利潤，而政府的補貼總額也會大幅增加，形成財政負擔(dān)。此時，政府可開始針對A部分洞體等資產(chǎn)向特許經(jīng)營人收取租金，進行利潤調(diào)節(jié)。
在孫潔看來，這不僅是對利潤結(jié)果的一種調(diào)節(jié)，更重要的是形成了一種清晰的調(diào)節(jié)機制。也就是說，在這種機制倒逼下，在一開始定價時，政府和特許經(jīng)營人就考慮到了后續(xù)問題。例如，由于成本除以客流量得出票價，在最初預(yù)測基本客流量時，如果特許經(jīng)營人為提高票價而將基本客流量定得較低，盡管其在短期內(nèi)可能會獲得較高利潤，但政府開始收取租金的客流量也會隨之定得較低，且實際客流量會很快達到這一程度，特許經(jīng)營人將不得不較早開始向政府交付租金；如果為了降低票價而將基本客流量定得較高，特許經(jīng)營人則需在較長時間內(nèi)收回投資收益。這樣一來，雙方會商定一個較為合理的基本客流量并合理確定初始票價。
“這就像一個蹺蹺板。有了這種內(nèi)在的利潤調(diào)節(jié)機制，雙方在運營中就不會再拍腦袋決策，而是有效地開展合作并進行風(fēng)險共擔(dān)?！睂O潔說，從這個角度來說，PPP不僅僅是一種融資手段，更是政府的一種監(jiān)督管理手段。
當(dāng)然，定價調(diào)價模型不會簡單如此，還會考慮通貨膨脹等更多因素。通常來說，每隔一定周期，雙方會結(jié)合外部因素、財政負擔(dān)、公眾利益等情況開啟調(diào)價程序。
“在具體的PPP模式實施中，還要考慮法律契約安排、融資方案設(shè)計等諸多細節(jié)?！狈e極開展PPP模式實戰(zhàn)操作培訓(xùn)的北京國家會計學(xué)院教授崔志娟最后說。
