一、目前拓展財政支出項目績效評價新業(yè)務(wù)存在的主要問題
1.制度的可操作性弱、應(yīng)用難度大，中介機(jī)構(gòu)缺乏績效評價指南。為加強(qiáng)對財政支出績效評價制度的建設(shè)，近年來我國多次頒布相關(guān)文件，如：2009年財政部頒布《財政支出績效評價管理辦法》（財預(yù)[2009]76號），以指導(dǎo)地方財政部門績效評價工作；2011年財政部又根據(jù)管理需要出臺了統(tǒng)一指導(dǎo)全國財政支出績效評價的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]285號），進(jìn)一步明確了評價主體、對象、范圍、方法、指標(biāo)設(shè)定和結(jié)果應(yīng)用等。但是由于我國財政支出項目的績效評價工作仍處于初始發(fā)展階段，頒布的制度仍不夠健全、完善，可操作性弱，實際應(yīng)用的難度較大。此外，中國注冊會計師協(xié)會和會計師事務(wù)所自身也沒有為該項業(yè)務(wù)制定相應(yīng)的績效評價指南和評價標(biāo)準(zhǔn)，即使在大環(huán)境的制度指導(dǎo)下，也難以發(fā)展財政支出績效評價這項新業(yè)務(wù)。
2.設(shè)置與應(yīng)用評價指標(biāo)困難。財政支出項目績效評價體系的基礎(chǔ)是通用性與可操作性足夠強(qiáng)的評價指標(biāo)。但是財政支出項目的復(fù)雜性與公共性決定了會計師事務(wù)所制定的評價指標(biāo)難以評價財政支出項目的各個方面。同時，由于會計師事務(wù)所缺乏從事這項新業(yè)務(wù)的經(jīng)驗，且并沒有在項目前期研究報告的基礎(chǔ)上設(shè)置符合國家制定的一級、二級以及三級指標(biāo)，以致最終設(shè)置的指標(biāo)具有結(jié)果導(dǎo)向性，最終使績效評價流于形式。以社會效益為主的財政支出項目一般歷時較長，所牽涉的行業(yè)范圍較廣，且缺乏可比性，這決定了項目的社會微觀效益與宏觀效益難以通過合理、科學(xué)的方法進(jìn)行分析，增加了選取和量化評價指標(biāo)的難度，這意味著要精確算出效果、效率等評價準(zhǔn)則中的具體指標(biāo)非常困難。
3.合理標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定難度較大。與設(shè)置指標(biāo)一樣，設(shè)定合理標(biāo)準(zhǔn)值的困難主要體現(xiàn)在：一是會計師事務(wù)所缺乏業(yè)務(wù)經(jīng)驗，仍未建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫?！八拇蟆睍嫀熓聞?wù)所的審計業(yè)務(wù)能夠在全球市場中占據(jù)較大份額，主要是因為它們積累了不同業(yè)務(wù)的經(jīng)驗，并建立了以經(jīng)驗為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)資料庫，從而有效控制業(yè)務(wù)風(fēng)險，為審計業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)的合理值來源于大量同類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的平均值，會計師事務(wù)所要拓展這項新業(yè)務(wù)，就必須建立健全基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。而目前會計師事務(wù)所難以制定合理的標(biāo)準(zhǔn)值正是因為整個行業(yè)都缺乏以經(jīng)驗為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫。二是區(qū)域差異特征明顯，難以消除。由于不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自然環(huán)境差異較大，同樣的財政支出項目以同等的投入所產(chǎn)生的效益也可能存在巨大差異。而績效評價過程中標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定會成為影響評價結(jié)果的重要因素。因此，采取合理、科學(xué)的方法消除區(qū)域差異是設(shè)定合理標(biāo)準(zhǔn)值的關(guān)鍵，但難度較大。
4.缺乏問責(zé)機(jī)制，應(yīng)用評價結(jié)果困難。合理、有效運用財政支出項目績效評價的結(jié)果有助于該項業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，但實際應(yīng)用的難度較大。這是由于財政支出績效評價工作還屬于起步階段，制度體系仍不夠健全，特別是在結(jié)果應(yīng)用方面，政府部門缺乏問責(zé)機(jī)制，以致財政支出項目的績效評價工作完成以后，其結(jié)果往往不受重視，問責(zé)機(jī)制的缺乏使績效評價結(jié)果作用受到限制。此外，財政支出項目績效評價是一項新業(yè)務(wù)，會計師事務(wù)所在各方面的專業(yè)人士儲備不足，使會計師事務(wù)所每完成一個任務(wù)都難以總結(jié)有效的經(jīng)驗，這就無法通過發(fā)現(xiàn)績效評價過程中的不足來積累經(jīng)驗。
二、拓展財政支出項目績效評價新業(yè)務(wù)的策略
1.健全績效評價制度建設(shè)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范（下轉(zhuǎn)第69頁）（上接第65頁）化。目前，我國以財政部頒布的《財政部財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]285號）為指導(dǎo)性文件，各省市結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和特殊條件制定適合自身發(fā)展的績效評價管理辦法和具體實施細(xì)則。這構(gòu)成了我國財政支出績效評價制度的基本框架。由于區(qū)域差異，各省市開展財政支出項目績效評價工作的進(jìn)度并不一致，其績效評價制度建設(shè)的進(jìn)度也參差不齊。已按照該文件修訂本省市財政支出項目績效評價制度的六大省市分別是京、津、滬、渝、新、桂，而粵、浙、閩、豫、瓊、川、貴等七大省尚未調(diào)整舊制度，仍以《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2009]76號）為依據(jù)制定財政支出項目績效評價制度，其他省市則是在2009年之前制定或未公開財政支出項目績效評價制度。各省市應(yīng)加快推進(jìn)財政支出項目績效評價工作的進(jìn)度，根據(jù)國家新修訂的相關(guān)制度制定、調(diào)整符合自身發(fā)展情況的財政支出績效評價制度。
2.研究規(guī)范、統(tǒng)一的財政支出項目績效評價體系。如今缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性的財政支出項目績效評價體系難以進(jìn)行各省市、各部門之間的比較和分析，導(dǎo)致了績效評價的實際應(yīng)用效果不大，從而造就了績效評價工作的資源配置不合理和高投入、低效益現(xiàn)象。為了推動會計師事務(wù)所開展財政支出項目績效評價新業(yè)務(wù)，會計師事務(wù)所應(yīng)研究設(shè)計出規(guī)范、統(tǒng)一的財政支出項目績效評價體系。（1）設(shè)計財政支出項目績效評價總體框架；（2）構(gòu)建完整、科學(xué)規(guī)范的財政支出項目績效評價指標(biāo)體系；（3）設(shè)置規(guī)范、統(tǒng)一的財政支出項目績效評價標(biāo)準(zhǔn)值。財政支出項目的績效評價標(biāo)準(zhǔn)是評價項目績效的基準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定是績效評價結(jié)果的重要影響因素之一。
3.建立統(tǒng)一的績效評價綜合管理信息系統(tǒng)。信息的可靠、全面有助于增加績效評價結(jié)果的客觀性、公正性與準(zhǔn)確性。美國、英國、歐洲等西方發(fā)達(dá)國家以信息技術(shù)為立足點，通過大規(guī)模的財政支出項目評價數(shù)據(jù)庫，為各種類型的財政支出項目實施績效評價提供指導(dǎo)和支持，與我國缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、財政支出項目績效評價工作難以發(fā)展的現(xiàn)狀形成鮮明對比。因此，建立財政支出項目績效評價所需的數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)是發(fā)展這項新業(yè)務(wù)的關(guān)鍵。一是把財政支出績效評價項目按照不同行業(yè)進(jìn)行分類，并對數(shù)據(jù)信息實行分類管理，逐步積累原始數(shù)據(jù)；二是增加數(shù)據(jù)信息的采集方法，按照項目立項、實施、結(jié)束三個階段重點收集國家級、省級的財政支出項目的數(shù)據(jù)資料與各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，確保數(shù)據(jù)信息的可比性、客觀性與真實性；三是研究開發(fā)績效評價數(shù)據(jù)處理軟件，并建立相應(yīng)的工作數(shù)據(jù)庫，隨著數(shù)據(jù)規(guī)模的逐步增加，績效評價結(jié)果的穩(wěn)定性與準(zhǔn)確性也會提高；四是加強(qiáng)與已在開展財政支出項目績效評價工作的會計師事務(wù)所等第三方中介機(jī)構(gòu)的交流，共享數(shù)據(jù)信息，逐步積累各地財政支出項目績效評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
4.加強(qiáng)審計人員培訓(xùn)，培養(yǎng)多支能勝任績效評價工作的專業(yè)團(tuán)隊?？冃гu價小組是有效開展績效評價工作的重要組成部分。財政支出項目的廣泛性、公共性、復(fù)雜性決定了評價小組人員需擁有不同的專業(yè)知識背景，才能對不同類型的財政支出項目開展科學(xué)、高效的績效評價工作。因此，加強(qiáng)不同專業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)是打造績效評價精英團(tuán)隊的關(guān)鍵。由于培訓(xùn)對象的規(guī)模較大，個體素質(zhì)差異明顯，培訓(xùn)的內(nèi)容、形式應(yīng)取決于培訓(xùn)對象在績效評價小組中所承擔(dān)的角色、任務(wù)。此外，在績效評價過程中引入專家顧問、公眾代表有助于降低評價小組評價的主觀性和知識背景局限性。
5.提高評價結(jié)果的說服力，樹立績效評價的權(quán)威性。會計師事務(wù)所開展財政支出項目績效評價這項新業(yè)務(wù)的積極性來源于績效評價的權(quán)威性。只有財政支出項目績效評價業(yè)務(wù)具有權(quán)威性，績效評價工作才能持續(xù)發(fā)展。而績效評價的權(quán)威性與實際應(yīng)用性又受評價結(jié)果準(zhǔn)確性與客觀性的直接影響。因此，政府部門應(yīng)盡快制定財政支出項目績效評價結(jié)果的應(yīng)用指南，逐步建立與績效評價結(jié)果相對應(yīng)的財政資金預(yù)算管理方案與監(jiān)督機(jī)制，從而不斷提高績效評價結(jié)果的權(quán)威性、規(guī)范性與應(yīng)用性。此外，政府部門還需頒布相關(guān)的獎懲制度，根據(jù)績效評價結(jié)果分析財政支出項目存在的優(yōu)點與不足，對高效使用資金并取得實際社會成效的部門單位、人員給予應(yīng)有的激勵，對濫用資金或存在違法行為的相關(guān)部門單位、人員追究相應(yīng)的法律責(zé)任，以提高開展績效評價工作的積極性，強(qiáng)化績效評價結(jié)果的約束力。
（作者：黃韻斯 單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)）
