【摘要】隨著國庫信息化建設的推進，國庫會計核算方式發(fā)生了很大變化，但國庫會計事后監(jiān)督工作仍沿用傳統(tǒng)手工監(jiān)督方式，監(jiān)督作用得不到充分發(fā)揮。本文探討運用國庫會計數據集中系統(tǒng)對成百上千的稅票計算得出的各類報表數據實施監(jiān)督的全新思路和具體方案，以實現(xiàn)監(jiān)督觀念、監(jiān)督方式的轉變，監(jiān)督內容、監(jiān)督效能的提升。
【關鍵詞】中央銀行 國庫會計 事后監(jiān)督
一、引言
近年來，部分會計學者致力于有關國庫會計事后監(jiān)督工作問題研究，如馮家明、李彤和吳天寶（2012）分析了央行事后監(jiān)督績效，裴昀、紀曉鵬和王磊（2013）提出了事后監(jiān)督工作亟待轉型的觀點。實踐中，國庫會計事后監(jiān)督電子化的需求也在不斷地提出，于是有部分省份開始探索開發(fā)建設國庫會計事后監(jiān)督系統(tǒng)，肖杰等（2013）撰文介紹了他們從國庫會計集中核算系統(tǒng)采集數據，監(jiān)督人員同時錄入收入、支出等憑證信息，由事后監(jiān)督系統(tǒng)對憑證基本要素進行計算和處理，然后與國庫會計核算結果比對。這種模式始終沒有擺脫傳統(tǒng)的事后監(jiān)督“再復核”的痕跡。本文致力于探索合理運用外部對賬結果，提出國庫會計事后監(jiān)督轉型的全新思路與方案。
二、國庫會計事后監(jiān)督概述
（一）相關概念及解析
監(jiān)督是指對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)、過程進行監(jiān)視、督促和管理，使其結果能達到預定的目標。會計事后監(jiān)督是指以事先制定的目標、標準和要求為準繩，利用會計核算取得的資料，對已進行的經濟活動進行考核和評價。根據《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》（銀辦發(fā)［2011］235號），國庫會計核算事后監(jiān)督是對國庫會計核算結果進行的全面檢驗。
復核，即仔細地對照、考察。從監(jiān)督和復核的概念可以看出，監(jiān)督強調的是管理和對結果的驗證、評價，復核強調的是用同樣的方式重復。因此，在實踐中應區(qū)別和突出國庫會計事后監(jiān)督和復核各自特點，從不同角度、不同層次，采取不同的方法對國庫會計核算質量實施控制，避免職能和作用重疊，以切實發(fā)揮各環(huán)節(jié)的風險控制作用。
（二）國庫會計事后監(jiān)督的歷史沿革
1. 事后監(jiān)督作為會計核算部門的崗位階段。1996年，《中國人民銀行財務預算管理辦法（試行）》針對加強利息支出管理，提出建立事后監(jiān)督機制。1997年，人總行《關于進一步加強人民銀行會計內部控制和管理的若干規(guī)定》（銀發(fā)［1997］318號）明確開展事后監(jiān)督工作，形成了事后監(jiān)督工作雛形。但是，那時候的事后監(jiān)督獨立性不強，只是在營業(yè)部門設置事后監(jiān)督崗位，對事后監(jiān)督的崗位職責、監(jiān)督方法和監(jiān)督內容等并沒有進行統(tǒng)一的規(guī)范，對于一些關鍵風險點和重要崗位的監(jiān)督辦法，散見于《關于加強聯(lián)行資金安全管理的通知》（銀發(fā)［1999］372號）等文件中。應該說，事后監(jiān)督工作還處于摸索階段。
2. 事后監(jiān)督獨立于會計核算部門階段。2002年，人總行出臺《中國人民銀行會計事后監(jiān)督辦法》（銀辦發(fā)［2002］126號），規(guī)定事后監(jiān)督人員獨立于會計核算人員，事后監(jiān)督工作獨立于會計核算部門，各分行、營業(yè)管理部、中心支行，應設立會計事后監(jiān)督中心，縣級支行應配備獨立于會計核算人員的事后監(jiān)督人員。事后監(jiān)督獨立性得到加強，監(jiān)督的內容和程序也有了系統(tǒng)的規(guī)定。
2004年，《中國人民銀行事后監(jiān)督中心工作規(guī)程》（銀辦發(fā)［2004］159號 ） 進一步加強了事后監(jiān)督工作的管理，事后監(jiān)督定位于對會計（營業(yè)）、國庫、貨幣金銀等部門的日常會計核算業(yè)務進行復審和檢驗。在此期間，中心支行以上機構也陸續(xù)成立了單設或合設的事后監(jiān)督部門；中央銀行會計憑證影像事后監(jiān)督系統(tǒng)（IAS），其由憑證影像子系統(tǒng)（IMS）和事后監(jiān)督子系統(tǒng)（AAS）構成。中央銀行會計核算電子對賬系統(tǒng)等在全國先后推廣，實現(xiàn)了會計事后監(jiān)督電子化。
3. 事后監(jiān)督轉型發(fā)展階段。事后監(jiān)督體系建設是一個復雜的過程，發(fā)展中不可避免地存在一些問題，如管理體制不順，部門間工作協(xié)調有一定困難；相關的職能定位不明；政策傳導機制不暢；業(yè)務培訓脫節(jié)等。而其中，國庫會計事后監(jiān)督始終沒有實現(xiàn)電子化，沒有在全國范圍內建成一個統(tǒng)一的事后監(jiān)督系統(tǒng)，一定程度上影響了事后監(jiān)督工作的發(fā)展進程。
三、國庫會計事后監(jiān)督現(xiàn)狀分析
1. 監(jiān)督手段落后。國庫會計事后監(jiān)督目前采用的是人工復核式監(jiān)督方式。國庫會計業(yè)務具有專業(yè)性強，政策性強，業(yè)務量大，業(yè)務種類多，賬、表、簿核對關系復雜的特點。在人工復核式監(jiān)督方式下，很難核對出業(yè)務處理是否正確。人工復核式監(jiān)督方式是國庫會計事后監(jiān)督流于形式的主要原因。
2. 監(jiān)督重點不突出。國庫會計事后監(jiān)督工作重點不夠清晰。事后監(jiān)督人員每日埋身于日常簡單再復核中，不能對重點業(yè)務環(huán)節(jié)進行深入分析和系統(tǒng)研究。國庫會計事后監(jiān)督已經很難在提高國庫會計核算質量，加強國庫會計管理，完善內部控制方面發(fā)揮作用。
3. 缺乏必要的風險控制措施。近年來，國庫會計事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的能力明顯下降，發(fā)現(xiàn)的問題大多屬漏蓋印章、憑證要素不全等規(guī)范性問題，對涉及資金風險、法律風險和操作風險的資金往來業(yè)務、退庫更正等業(yè)務缺乏有效的控制措施。
4. 監(jiān)督內容不全面。國庫會計事后監(jiān)督受精力、能力和手段等多方面因素的影響，存在應監(jiān)督的關鍵內容未進行監(jiān)督的情況。比如，事后監(jiān)督并未對審核體制分成政策依據，支撥、退庫、更正業(yè)務合法性政策性等方面實施有效監(jiān)督。
5. 監(jiān)督工作缺乏硬約束。國庫會計事后監(jiān)督人員的履職情況無從考證，國庫會計事后監(jiān)督程序是否規(guī)范，監(jiān)督內容是否全面，監(jiān)督目標是否實現(xiàn)，沒有明確標準的尺度衡量。完成會計檔案整理裝訂工作成了國庫會計事后監(jiān)督工作完成的一個重要標志。
四、國庫會計事后監(jiān)督發(fā)展方向分析
近年來，國庫會計核算業(yè)務信息化的迅猛發(fā)展對國庫會計事后監(jiān)督提出前所未有的挑戰(zhàn)。應該說，面對遠遠落后于國庫業(yè)務信息化發(fā)展的現(xiàn)狀，國庫會計事后監(jiān)督到了轉型發(fā)展的階段。
轉型涉及變革，是從形式、內容、手段到人們的觀念根本性轉變的過程。本文以國庫會計核算業(yè)務風險控制為導向，研究國庫會計事后監(jiān)督發(fā)展方向，提出建設國庫會計事后監(jiān)督系統(tǒng)（系統(tǒng)含“國庫與征收機關電子對賬模塊”和“國庫會計事后監(jiān)督模塊”）轉型路徑，運用國庫會計數據集中系統(tǒng)（TCBS系統(tǒng)）對成百上千的稅票計算得出的各類報表數據實施監(jiān)督，實現(xiàn)事后監(jiān)督工作從監(jiān)督觀念、監(jiān)督方式、到監(jiān)督內容、監(jiān)督效能的根本性轉型，以促進國庫會計事后監(jiān)督履職效能有效提高，符合國庫會計業(yè)務發(fā)展需要，符合央行內控體系建設要求。
（一）TCBS系統(tǒng)具備相對完備的風險控制手段
一是TCBS系統(tǒng)以代碼參數為基礎進行業(yè)務處理，二是TCBS系統(tǒng)原子交易業(yè)務處理規(guī)則，三是TCBS系統(tǒng)與財稅庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)（TIPS系統(tǒng)）、支付系統(tǒng)無縫連接。因此，TCBS系統(tǒng)業(yè)務操作人員錄入預算收入和支出相關基本要素后，系統(tǒng)的自動處理過程人工無法干預，安全性高。TCBS系統(tǒng)自身在計算和自動進行賬務處理方面具備較為安全可靠的風險控制手段和措施。
（二）以對賬為基礎進行國庫會計事后監(jiān)督的制度支持
《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》第四十六條規(guī)定：預算收入日報表是各級國庫收納、劃分、報解庫款的基礎報表。財政、征收機關據以檢查收入征收入庫情況，并逐日對賬。《國庫會計管理基本規(guī)定》規(guī)定，國庫應按日、月、年與有關部門對賬；與征收機關的預算收入（包括預算收入退付）對賬，應按政府收入分類科目、分級次進行。
（三）人行國庫與征收機關對賬結論對事后監(jiān)督的利用價值
TCBS系統(tǒng)操作員錄入（含TIPS系統(tǒng)下載）的收入、退庫、支出、更正、退回等全部業(yè)務流水信息，由系統(tǒng)自動生成分征收機關分級次的收入報表。該報表含日期、受理國庫、征收機關、級次、預算種類、預算科目、金額等要素，人行國庫在與征收機關對賬時這些要素均需核對。
人行國庫與征收機關對賬各項要素與TCBS系統(tǒng)操作員錄入預算收入業(yè)務的要素一致。因此，通過監(jiān)督國庫與財政、征收機關的對賬結論可以掌握系統(tǒng)操作員預算憑證信息錄入是否完整準確。
事后監(jiān)督人員可以通過監(jiān)督人行國庫與征收機關的對賬情況，而不必逐筆核對稅票信息錄入是否正確，直接運用TCBS系統(tǒng)對成百上千甚至更多的稅票計算得出的各類報表數據實施監(jiān)督。也就是，一是開發(fā)對賬系統(tǒng)，實現(xiàn)人行國庫與征收機關電子對賬，生成電子對賬回單。二是開發(fā)事后監(jiān)督系統(tǒng)。從對賬系統(tǒng)讀取對賬回單，事后監(jiān)督人員掌握到國庫與征收機關對賬情況后，運用TCBS系統(tǒng)產生的收入報表、共享分成報表、預抵返還報表、體制上解報表、總額分成報表和退庫報表等報表數據實施業(yè)務監(jiān)督。
（四）研發(fā)國庫會計事后監(jiān)督系統(tǒng)具體方案
國庫會計事后監(jiān)督系統(tǒng)除應具備與TCBS系統(tǒng)、國庫電子對賬系統(tǒng)無縫連接、參數設置、系統(tǒng)建賬、業(yè)務錄入、事后監(jiān)督電子檔案管理等功能外，還應具備以下功能：
1. 對賬相符假設功能。事后監(jiān)督制度規(guī)定，事后監(jiān)督人員應及時實施監(jiān)督。實際工作中，國庫與財政、征收機關對賬結果的反饋時間存在不確定性，系統(tǒng)可以提供對賬相符假設功能，以及時開展事后監(jiān)督工作。待收到對賬回單后，如果對賬相符，則進行對賬監(jiān)督補記；如果對賬不相符，則應查明原因，記錄更正情況完成對賬監(jiān)督。
2. 操作錄入功能。事后監(jiān)督系統(tǒng)應提供支付業(yè)務、同城業(yè)務、系統(tǒng)內業(yè)務、表內業(yè)務以及表外業(yè)務的錄入功能，事后監(jiān)督人員根據預算收入報表、支出憑證、來賬清單等錄入業(yè)務，系統(tǒng)據此日終生成國庫會計事后監(jiān)督日計表、余額表、分戶賬等賬表，與TCBS系統(tǒng)業(yè)務相應賬表自動比對，對于比對不相符的業(yè)務，系統(tǒng)提示記錄差錯。
3. 系統(tǒng)自動比對功能。建立國庫會計報表、賬務、預算科目核對的對應關系參數，日終系統(tǒng)自動進行比對，顯示比對結果。如，事后監(jiān)督人員依據支出憑證錄入往賬業(yè)務的重要要素，與TCBS大、小額往賬清單比對；錄入的TBS大、小額支付往來、小額支付清算資金往來賬戶的發(fā)生額、余額與TCBS日計表、余額表中對應賬戶比對；事后監(jiān)督系統(tǒng)生成的日計表、余額表與TCBS系統(tǒng)的日計表、余額表自動比對；以此監(jiān)督國庫會計人員資金往來、支撥更正、掛賬解掛業(yè)務處理是否正確，監(jiān)控作為TCBS系統(tǒng)應急措施的TBS系統(tǒng)資金風險隱患等。
4. 篩選重點關注信息功能。從TCBS系統(tǒng)采集日志信息，系統(tǒng)自動篩選出異常和需重點關注的操作。如，篩選是否有參數維護、用戶管理操作，是否存在更正、沖正、補記業(yè)務，是否有會計人員加班等事項，事后監(jiān)督人員依據篩選結果進行分析判斷和相關登記簿的審核，如有必要可進一步開展監(jiān)督檢查。
5. 日終處理和日初始化功能。業(yè)務監(jiān)督完畢后進行日終登賬生成事后監(jiān)督系統(tǒng)分戶賬、余額表、計息清單、日計表、月計表、業(yè)務狀況報告表，然后通過日終處理將業(yè)務資料交接清單、事后監(jiān)督日志、事后監(jiān)督通知書以及事后監(jiān)督系統(tǒng)的賬表整理歸檔，次日進行日初始化或假日處理，開始下一個工作日的監(jiān)督。
按照轉型方案，本文專門抽取了某市人民銀行國庫實際發(fā)生的國庫會計核算業(yè)務進行事后監(jiān)督，對方案的可行性進行了較為充分地推演和驗證，達到了預期監(jiān)督效果。
五、轉型路徑適宜性分析
1. 是否與事后監(jiān)督相關制度要求一致。《國庫會計管理基本規(guī)定》規(guī)定，國庫會計監(jiān)督應以防范資金風險為重點?！吨袊嗣胥y行國庫會計核算監(jiān)督辦法》規(guī)定，國庫會計核算事后監(jiān)督應側重以下內容：會計憑證，會計賬務，國債業(yè)務，賬務核對，國庫會計核算系統(tǒng)和國庫業(yè)務應急處理。以對賬為基礎實施事后監(jiān)督，也就是不再沿用復核式監(jiān)督方式，而是在分析國庫業(yè)務風險點的基礎上，把國庫會計賬務處理、對賬、重空管理、操作日志等作為監(jiān)督重點，突出了事后監(jiān)督重點內容和重點環(huán)節(jié)，能夠較好地發(fā)揮防控風險作用。
2. 在多大程度上解決了國庫會計事后監(jiān)督目前存在的問題。研發(fā)國庫會計事后監(jiān)督系統(tǒng)后，一是事后監(jiān)督系統(tǒng)涵蓋了對賬情況、資金往來、體制分成、表內轉賬、表外業(yè)務等的梳理和監(jiān)督處理，監(jiān)督內容較為全面。二是事后監(jiān)督人員必須按照從日初始化到日終處理，生成國庫事后監(jiān)督會計賬表，記錄監(jiān)督差錯，登記事后監(jiān)督日志等規(guī)定程序實施監(jiān)督，可以實現(xiàn)事后監(jiān)督工作程序化、規(guī)范化。三是監(jiān)督重點較為突出，尤其是在資金風險防范方面可以發(fā)揮重要作用。四是可以大大減少人工核對各類證、賬、表的工作量，事后監(jiān)督人員可以從日常簡單再復核工作中解脫出來，把更多的精力和時間用在業(yè)務真實性、合法性、政策性把關以及研究和分析業(yè)務上。
3. 剩余風險是否可接受。以監(jiān)督對賬情況方式控制操作風險是存在剩余風險的。因為外部對賬雖能發(fā)現(xiàn)串預算科目、串級次、串征收機關等差錯，但與事后監(jiān)督次日即對業(yè)務進行全面復審相比可能會有時滯，即存在不能次日發(fā)現(xiàn)錄入差錯的風險。然而，建立科學、合理、有效的控制措施，要充分考慮人員、業(yè)務量、成本效益等多方因素。根據內部控制的成本效益原則，分析串預算科目等差錯發(fā)現(xiàn)不及時風險的性質、后果及其嚴重性，該剩余風險并無資金風險，應屬可控或可接受。
4. 對事后監(jiān)督部門和人員而言是否可行。長期以來國庫會計事后監(jiān)督已經習慣于核對預算收入憑證開展手工監(jiān)督方式，如果采取運用預算報表數據記載會計賬務的監(jiān)督方法，事后監(jiān)督人員必須對國庫會計賬務處理方法和資金的來龍去脈很清楚，掌握國庫預算收入報表與會計賬務的關系。這就需要對國庫會計事后監(jiān)督人員進行系統(tǒng)的培訓，促使國庫會計事后監(jiān)督切實發(fā)揮履職效能。
主要參考文獻
1. 肖杰，歐家波，萬克玲等.國庫會計事后監(jiān)督電子化建設探討.金融會計，2013；2
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4. 馮家明，李彤，吳天寶.對安徽省人民銀行系統(tǒng)事后監(jiān)督績效的調查與思考.金融會計，2012；9
【作 者】
李紅燕
【作者單位】
（中國人民銀行石河子市中心支行 新疆石河子 832000）
