自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，財(cái)稅體制改革成為新一屆政府的工作重點(diǎn)之一。十八屆三中全會(huì)所作的《決定》指出：財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。這一最新表述將財(cái)政的地位置于前所未有的高度，同時(shí)，給財(cái)稅體制的改革既帶來(lái)了壓力，也帶來(lái)了動(dòng)力。
如果說(shuō)新一輪的財(cái)稅改革需要頂層設(shè)計(jì)的話，那么，作為財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，會(huì)計(jì)政策也需要從頂層設(shè)計(jì)入手全面支撐財(cái)稅體制改革。
將改革目標(biāo)融入到體系中
頂層設(shè)計(jì)是財(cái)稅體制改革必不可少的一環(huán)，它確定了我國(guó)財(cái)稅體制改革的戰(zhàn)略方向。方向?qū)α?，改革的紅利才能得到最大限度的釋放。而方向應(yīng)該圍繞目標(biāo)來(lái)建設(shè)。
李克強(qiáng)總理在今年兩會(huì)上所作的政府工作報(bào)告中對(duì)財(cái)稅體制改革是這樣論述的：打造陽(yáng)光財(cái)政，讓群眾看明白、能監(jiān)督。這可以看作是這一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)，會(huì)計(jì)改革的頂層設(shè)計(jì)就應(yīng)該圍繞這一目標(biāo)來(lái)構(gòu)建。
將“陽(yáng)光財(cái)政”進(jìn)一步細(xì)化，那就意味著要實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。十八屆三中全會(huì)所作的《決定》還特別指出，要逐步建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度以及建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。
我國(guó)現(xiàn)在對(duì)預(yù)算制度的改革已經(jīng)做了一定的探索。以新出臺(tái)的《行政單位會(huì)計(jì)制度》為例，舊制度中的撥入經(jīng)費(fèi)和預(yù)算外資金收入兩個(gè)科目在新制度中統(tǒng)一為財(cái)政撥款收入。另外，負(fù)債科目中的應(yīng)繳預(yù)算款和應(yīng)繳財(cái)政專戶款兩個(gè)科目在新制度中統(tǒng)一為應(yīng)繳財(cái)政款。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)政府會(huì)計(jì)研究所副所長(zhǎng)王芳認(rèn)為，新制度的這一變化將各級(jí)政府的收入全部納入到預(yù)算中，不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金進(jìn)行核算。這使得國(guó)家的預(yù)算管理線條更加清晰，能夠比較好地體現(xiàn)國(guó)家對(duì)預(yù)算管理的要求。
但從頂層設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，這樣的探索還應(yīng)當(dāng)更加深入。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副研究員王晨明在接受記者采訪時(shí)表示，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的出臺(tái)填充和完善了相應(yīng)的預(yù)算會(huì)計(jì)構(gòu)架，然而真正意義的政府會(huì)計(jì)層面的準(zhǔn)則和財(cái)務(wù)報(bào)告體系還尚未建立起來(lái)。
“頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，需要從改革目標(biāo)、原則、理念及準(zhǔn)則和制度體系上有一個(gè)長(zhǎng)期的規(guī)劃。這需要我們打破以部門劃分主體的方式，改進(jìn)預(yù)算管理制度和會(huì)計(jì)制度，并將政府作為反映財(cái)務(wù)信息和財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況的主體來(lái)構(gòu)建政府預(yù)算和政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系框架，最終將改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)納入到政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度體系中來(lái)?！蓖醭棵髡f(shuō)。
由需求倒推具體目標(biāo)
既然支撐財(cái)稅體制改革頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)已被定義為“陽(yáng)光財(cái)政”，若要讓這樣的戰(zhàn)略目標(biāo)落地，得到良好的執(zhí)行，就需要進(jìn)一步探索打造“陽(yáng)光財(cái)政”的具體目標(biāo)。
如果以市場(chǎng)的供需關(guān)系來(lái)類比，那么財(cái)稅體制改革的需求方有兩個(gè)：一個(gè)是政府對(duì)于摸清家底的迫切需求，另一個(gè)是社會(huì)公眾對(duì)于政府信息公開(kāi)的需求。而供給方則是政府自身。
“摸清家底”即建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，這是政府作出決策的重要依據(jù)之一。瑞華會(huì)計(jì)師事務(wù)所合伙人、技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)部主任閆立社表示，編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告注重資產(chǎn)負(fù)債實(shí)際發(fā)生的應(yīng)收應(yīng)付事項(xiàng)，可以真實(shí)反映出政府的財(cái)務(wù)狀況。
從今年新出臺(tái)的各項(xiàng)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度中可以看出，我國(guó)已經(jīng)有限度地引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制的記賬基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制的背后，突出了一種績(jī)效管理的理念，這種理念為將來(lái)國(guó)家在預(yù)算和支出上 的績(jī)效管理打下了基礎(chǔ)，其有利于加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，使得財(cái)務(wù)信息更加公開(kāi)，財(cái)務(wù)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和單位內(nèi)部監(jiān)督可以更加有效地融合在一起。
同時(shí)，權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入促進(jìn)了事權(quán)與支出責(zé)任的更加匹配。王芳表示，事權(quán)與支出責(zé)任的匹配可以更準(zhǔn)確地核算地方政府的行政成本，并且評(píng)價(jià)地方政府的績(jī)效。“明確了責(zé)任和相應(yīng)的支出，地方各級(jí)政府的行政成本和績(jī)效就更加準(zhǔn)確了。”王芳說(shuō)。
伴隨著政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告而來(lái)的是社會(huì)公眾對(duì)于財(cái)政信息公開(kāi)的需求。東北財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院副教授常麗認(rèn)為，從政府摸清家底的需求來(lái)看，編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)有一定的順序，首先應(yīng)當(dāng)是預(yù)算報(bào)告，其后是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。
“對(duì)于社會(huì)公眾的需求而言，我認(rèn)為，編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)具備統(tǒng)一規(guī)范的格式，而且很有必要做出一定的解釋和說(shuō)明。比如說(shuō)政府綜合財(cái)報(bào)中有一些數(shù)據(jù)是非常重要或比較特殊的，那就需要附加一些解釋來(lái)說(shuō)明其中的原因?！背｛愓f(shuō)。
站在頂層設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，未來(lái)會(huì)計(jì)改革的方向同樣可以從現(xiàn)實(shí)需求中挖掘出來(lái)。因?yàn)榕c財(cái)稅體制改革將要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)相比，目前政府財(cái)務(wù)信息的供給離政府和社會(huì)公眾對(duì)信息的需求尚有差距，需要逐步將目標(biāo)、信息供給、信息需求這三者有效銜接在一起，通過(guò)政府會(huì)計(jì)改革滿足信息需求及支撐財(cái)稅體制改革頂層設(shè)計(jì)。
“最終，目標(biāo)要融入到政府會(huì)計(jì)的概念框架里，并且落實(shí)到政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度里面。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則包括目標(biāo)、原則、方法等。
在準(zhǔn)則基礎(chǔ)上，還要具體設(shè)計(jì)政府會(huì)計(jì)制度，并且體現(xiàn)在相應(yīng)的業(yè)務(wù)板塊和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度中。”王晨明說(shuō)。
另外，閆立社建議將地方政府舉債融資機(jī)制納入預(yù)算管理中。例如，對(duì)于構(gòu)成地方政府或有債務(wù)的融資平臺(tái)公司債務(wù)在以下情形中應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為一項(xiàng)負(fù)債并在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中予以反映，比如政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)利益很可能流出政府主體的現(xiàn)實(shí)義務(wù)，并且金額能可靠計(jì)量的債務(wù)。其余的或有債務(wù)不確認(rèn)負(fù)債，但要在報(bào)表附注中進(jìn)行披露。
