試論完善高校預(yù)算績效考評體系的構(gòu)建
杜 娟
近年來，高校教育經(jīng)費增長迅速，但經(jīng)費投入的方向和支出效益并不樂觀。資金的使用缺乏應(yīng)有的考核和評價，不重視資金的利用效果，造成了一面是資金浪費，一面是教育經(jīng)費供給不足的怪相。因此，大力推進高校預(yù)算績效考評體系的建立，不但能夠完善財政公共預(yù)算體制建設(shè)，而且還能提高財政資金使用效益和管理效能。
一、高校構(gòu)建預(yù)算績效評價的宏觀背景
1998年以來，我國以部門預(yù)算為核心的支出改革開始探索并完善公共財政支出體系。黨中央和國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理工作。2003年10月，十六屆三中全會發(fā)布的《關(guān)于完善社會主義市場若干問題的決定》明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”。財政部為進一步深化財政支出改革，提高教科文事業(yè)專項資金的使用效益和管理水平制訂了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》。2005年財政部出臺了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》，試行預(yù)算支出的績效考評。財政部《2009年工作要點》第二十五項重點工作“嚴格預(yù)算管理”中提出，擴大績效考評試點范圍，加快構(gòu)建預(yù)算支出績效考評機制。2009年6月財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，統(tǒng)一指導(dǎo)全國績效評價工作。這些制度對績效評價的對象和內(nèi)容、評價原則、評價方法和指標(biāo)以及工作程序做了闡述，為高校順利開展績效評價工作提供了制度保障。
二、高校執(zhí)行預(yù)算績效體系的微觀環(huán)境
(一)近年來，各地市財政認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件精神，積極探索預(yù)算績效評價，在理論研究、制度建設(shè)、評價試點等方面都進行了有益的嘗試。2001年首先在湖北省首先開展小規(guī)模試點試行支出績效評價工作。經(jīng)過一年的嘗試，取得了一定成效，于2002年將預(yù)算績效評價工作的小規(guī)模試點擴大到湖南、福建、河北等省，并將湖北省的小規(guī)模試點擴大到全省范圍。通過這些試點，為逐步推進和規(guī)范預(yù)算的績效考評，摸索了一些經(jīng)驗，取得了初步成效。這為我們高校樹立“重產(chǎn)出、講績效”的管理理念，構(gòu)建完善的、適用的預(yù)算考評體系，營造了有利的環(huán)境。
(二)隨著高校管理體制和市場經(jīng)濟體制改革的逐步深入，高校的鐵飯碗在某種程度上被打破，各類高校之間在資金、人才、學(xué)科建設(shè)等各方面，尤其是生源上，存在著激烈的競爭，績效評價提可強化高校自身的競爭優(yōu)勢。高校具有人才和知識的優(yōu)勢，高校內(nèi)部組織及其成員本身具有充足的知識、很強的學(xué)習(xí)成長能力和發(fā)展動力。可見高等院校是不缺乏績效考核能力的。這為我們高校構(gòu)建完善的、適用的預(yù)算考評體系，提供了內(nèi)在動力。
三、目前高校預(yù)算績效考評中存在的問題
從實踐來看，隨著我國預(yù)算績效評價工作的逐步推進，高校預(yù)算績效考評中存在著一些，主要表現(xiàn)在以下方面：
1.對預(yù)算績效考評缺乏重視程度。長期以來，高校雖已引入預(yù)算績效考評機制，但涉及面有限，對預(yù)算績效考評缺乏足夠的重視。高校內(nèi)部各職能部門預(yù)算績效考核意識淡薄，認為預(yù)算績效考評只是屬于財務(wù)部門的事。各部門為了各自的私利盲目地、盡可能多得資金，有多少花多少，沒有長期的統(tǒng)籌規(guī)劃，更談不上預(yù)算績效考評。校領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)部門將資金在各部門之間相互調(diào)劑，不重視資金使用效率及回報率，誤認為預(yù)算績效考評只是走過場，并沒有認識到他在財務(wù)管理中的作用。
2.缺乏科學(xué)完善的預(yù)算績效考評機制。預(yù)算績效評價作為一個內(nèi)涵豐富的課題，涉及面廣。實際操作中由于高校面臨的利益相關(guān)者及支出分類均眾多，這種復(fù)雜性和差異性，增加了高校建立和實施預(yù)算績效考評的難度，使得現(xiàn)有的高校預(yù)算績效考評只是流于形式，要想改變這種“考評不考評一個樣、考評結(jié)果好壞一個樣”的尷尬處境，高校的預(yù)算績效考評體系在考評對象的選擇、績效目標(biāo)的確定、考評內(nèi)容的范圍以及考評職責(zé)權(quán)限等方面統(tǒng)一標(biāo)準、增強可操作性。
3.預(yù)算績效考評結(jié)果的缺乏實際運用。實施預(yù)算績效考評的目的就是將績效考評結(jié)果運用到實際工作中，從而提高高校的用錢效益，優(yōu)化資源的配置。從當(dāng)前實施情況來看，預(yù)算績效考評工作體系不健全，缺乏法律規(guī)范，側(cè)重于事后評價，考評結(jié)果僅僅停留在反映情況、找出問題等方面，一般只是作為借鑒或參考，不能真正運用到績效目標(biāo)制定、預(yù)算編制上來。不僅使預(yù)算績效考評工作流于形式，而且影響了考評工作的權(quán)威性，制約著預(yù)算績效考評工作的深入開展。
四、高校預(yù)算績效考評體系的構(gòu)建
1.加強高校預(yù)算績效體系建設(shè)的認識。高校預(yù)算績效評價貫穿于資金分配、使用的全過程，能優(yōu)化資源的配置，提高資金的使用效益。有利于全面提升高校的預(yù)算資金運行質(zhì)量。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算三個管理環(huán)節(jié)構(gòu)成了嚴謹、完整、連續(xù)的預(yù)算管理體系，高校預(yù)算績效評價為這三個管理環(huán)節(jié)提供信息支持和操作平臺。預(yù)算績效評價為預(yù)算的編制及執(zhí)行指引方向。構(gòu)建預(yù)算績效考評體系，首先應(yīng)提高思想上的認知程度，并將這種重視態(tài)度落實到行動上來。高校及其各部門，對預(yù)算績效考評重要性認識的基礎(chǔ)上，要將績效考評工作納入本單位主要工作，在本校推行實施預(yù)算績效考評，制定考評管理辦法，加強資金管理，提高使用效益。
2.建立健全高?？冃гu價指標(biāo)體系。高校預(yù)算績效評價工作是一項龐雜的系統(tǒng)工程,涉及的因素眾多，有辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次、隸屬關(guān)系、管理水平、資金來源、會計制度、預(yù)算管理、預(yù)決算口徑等。高校不以盈利為目的，他的資金投入很難像企業(yè)那樣用成本、利潤、產(chǎn)出等指標(biāo)來進行評估。因此高校預(yù)算績效評價的重、難點是評價指標(biāo)體系的建立。這一系統(tǒng)應(yīng)由財政和高校共同建立，借鑒企業(yè)的考核和評價體系，以績效評價為目標(biāo)，建立適合自身的平衡計分卡評價體系和關(guān)鍵績效指標(biāo)體系相結(jié)合的方法，進行全面的、動態(tài)的分析研究，全面揭示高校財務(wù)運行狀況。
首先建立業(yè)務(wù)績效預(yù)算指標(biāo)、財務(wù)績效預(yù)算指標(biāo)、社會績效預(yù)算指標(biāo)三大評價層次，并在這些層次中根據(jù)評價目的和重點，設(shè)計規(guī)范統(tǒng)一的共性指標(biāo)體系。增強高校的績效考評結(jié)果的橫向、縱向的可比性。
其次在共性的基礎(chǔ)上針對各自學(xué)校的具體情況和特征，將本單位績效目標(biāo)從數(shù)量、質(zhì)量、成本等方面進行分解、細化。確定適用的具有針對性的指標(biāo)體系，并綜合運用，在運用時可加入指標(biāo)權(quán)重來體現(xiàn)各部門的差異性。使指標(biāo)的可操作性和針對性更強，以取得更真實的反饋信息。
3.進一步加強高校績效考評結(jié)果的實際運用。首先，將考評結(jié)果與預(yù)算編制、執(zhí)行相對接，將考評結(jié)果作為校內(nèi)部門申請以后年度撥款、編制下年預(yù)算的重要依據(jù)。根據(jù)各部門所做業(yè)績大小予以支持與削減，優(yōu)化本部門以后年度的資源配置;其次，建議高校對預(yù)算績效考評中發(fā)現(xiàn)的問題要及時反饋，并制定針對性強、切實可行的整改措施，完善管理制度，從而提高學(xué)校的預(yù)算管理。第三，將高?？冃Э荚u結(jié)果向公眾公開制度和內(nèi)部通報制度，從而引導(dǎo)全體職工及社會公眾了解本單位的預(yù)算制度和支出方向，逐步提高高校的預(yù)算管理透明度。
