摘 要:1998年以來,焦作財(cái)政恪守“公共權(quán)力屬于人民,公共財(cái)政服務(wù)人民”的工作理念,以“科學(xué)發(fā)展、精細(xì)管理、民主理財(cái)”為基本目標(biāo)建設(shè)地方特色財(cái)政,取得了理性實(shí)踐和制度創(chuàng)新的綜合成效。焦作財(cái)政被業(yè)內(nèi)人士譽(yù)為中國(guó)地方公共財(cái)政改革的標(biāo)桿和樣本。首先對(duì)焦作做法做了由淺入深的介紹,然后從實(shí)際出發(fā)提出了焦作經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)公共財(cái)政改革的啟示。
關(guān)鍵詞: 財(cái)政改革;公開透明;參與式預(yù)算
1 焦作財(cái)政改革概述
焦作是一個(gè)以傳統(tǒng)重工業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱的中型城市。1997年,國(guó)家下令關(guān)停重污染的“五小”企業(yè),對(duì)地方企業(yè)稅收依賴很強(qiáng)的焦作財(cái)政也開始捉襟見肘。1998年,隨著全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入高潮,圍繞地方財(cái)政的種種矛盾在焦作變得十分尖銳。政府的財(cái)力分散在各個(gè)部門,部門小金庫(kù)越變?cè)蕉?腐敗頻發(fā),農(nóng)民上訪不斷,社會(huì)安定受損。正是這些矛盾的尖銳化,促使焦作走上了長(zhǎng)達(dá)12年的財(cái)政改革。
焦作的財(cái)政改革可以分為三個(gè)時(shí)期。第一,1998年-2001年為改革高潮期,期間以建賬監(jiān)管、會(huì)計(jì)委派、部門預(yù)算、非稅收入統(tǒng)一管理、強(qiáng)化財(cái)稅監(jiān)督等財(cái)政綜合改革為主要內(nèi)容,從源頭上治理當(dāng)時(shí)普遍存在的會(huì)計(jì)信息失真、資金體外循環(huán)的問題,維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定與改革發(fā)展的大局。第二,2002年-2006年為改革鞏固期,主要針對(duì)先前推出的改革,在實(shí)踐中不斷驗(yàn)證、揚(yáng)長(zhǎng)避短補(bǔ)充完善。同時(shí),針對(duì)新的問題,又陸續(xù)推出村財(cái)鄉(xiāng)監(jiān)、鄉(xiāng)財(cái)縣管、項(xiàng)目評(píng)審、債務(wù)預(yù)算等一系列改革措施,不斷推進(jìn)加深當(dāng)?shù)毓藏?cái)政改革的發(fā)展。第三,2007年至今,為改革的新時(shí)期,重點(diǎn)圍繞基本公共服務(wù)均等化和“科學(xué)、民主、績(jī)效”管理的公共財(cái)政改革目標(biāo),在執(zhí)政理念、民眾參與、績(jī)效管理等方面有新的突破,推出了“政府公務(wù)倉(cāng)”,社會(huì)性別預(yù)算、社區(qū)公共衛(wèi)生等創(chuàng)新性舉措。由此,焦作公共財(cái)政改革的發(fā)展邁向了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)。
2 焦作財(cái)政改革中的創(chuàng)新
2.1 內(nèi)外統(tǒng)一的綜合預(yù)算
(1)會(huì)計(jì)委派制。
1998年,為消除會(huì)計(jì)人員歸單位所有的弊端,解決當(dāng)時(shí)賬外賬問題,焦作市委市政府決定在市直部門實(shí)行會(huì)計(jì)集中管理、統(tǒng)一委派的“會(huì)計(jì)委派制”。會(huì)計(jì)委派制在市直行政事業(yè)單位率先實(shí)施,取消了所有行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)和銀行賬戶,設(shè)立14個(gè)會(huì)計(jì)工作站,管理263個(gè)行政事業(yè)單位的全部會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。選派的78名會(huì)計(jì)擔(dān)任了原來600多名會(huì)計(jì)的工作,工作效率不降反升。如今焦作行程了市、縣、鄉(xiāng)、村“四個(gè)層次”和村賬鄉(xiāng)監(jiān)、鄉(xiāng)財(cái)統(tǒng)管、集中委派、分戶委派、財(cái)務(wù)總監(jiān)制“五種形式”的會(huì)計(jì)網(wǎng)絡(luò)管理體系。會(huì)計(jì)委派為后期改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
(2)綜合預(yù)案。
綜合預(yù)算是焦作前期財(cái)政綜合改革的結(jié)果。2001年3月,從深化“收支兩條線”改革入手,取消全部收入過渡戶,所有預(yù)算外資金統(tǒng)一納入“非稅專戶”進(jìn)行管理,將非稅收入管理融入部門預(yù)算。同年6月,以國(guó)庫(kù)管理制度改革為保障,成立財(cái)政支出管理中心,對(duì)國(guó)庫(kù)資金、財(cái)政專戶資金和財(cái)政內(nèi)部資金實(shí)行統(tǒng)一核算,統(tǒng)一撥付。2003年,發(fā)揮政府采購(gòu)制度改革對(duì)預(yù)算編制促進(jìn)作用,建立政府采購(gòu)機(jī)構(gòu),把財(cái)政支出預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目,并逐步推進(jìn)政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算同步布置、同步上報(bào)、同步審核、同時(shí)匯總、同步批復(fù)、同步執(zhí)行的“六同步”管理模式。 2.2 功能化的分權(quán)管理
(1)“四權(quán)分離”內(nèi)部制衡。
“四權(quán)分離”是指預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)分離操作?，F(xiàn)在,焦作市財(cái)政已設(shè)立了預(yù)算編制局、預(yù)算執(zhí)行局和預(yù)算監(jiān)督局,績(jī)效評(píng)價(jià)的工作也在積極籌備展開之中。在預(yù)算編制中,復(fù)試預(yù)算、社會(huì)聽證等工作由編制局及各業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé);在預(yù)算執(zhí)行中,直接支付、授權(quán)支付、政府采購(gòu)、內(nèi)部監(jiān)督緊密聯(lián)系,分別由預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、國(guó)庫(kù)科和會(huì)計(jì)委派中心等承擔(dān)。與此同時(shí),預(yù)算監(jiān)督局和審計(jì)部門對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督。最后,焦作的績(jī)效管理主要是針對(duì)項(xiàng)目資金。財(cái)政項(xiàng)目資金評(píng)審中心對(duì)包括預(yù)算內(nèi)、外資金建設(shè)項(xiàng)目和政府性融資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審,之后還會(huì)由復(fù)審中介和相關(guān)專家對(duì)評(píng)審進(jìn)行復(fù)審。
(2)扁平化大辦制。
“四權(quán)分離”的機(jī)制制約了財(cái)政局自身的權(quán)利,為了讓該機(jī)制能夠順暢運(yùn)行,焦作提出了外圓內(nèi)方的“大辦制”,來優(yōu)化人員配置,方便上下級(jí)的工作對(duì)接?！巴鈭A”指客觀上適應(yīng)上級(jí)業(yè)務(wù)的對(duì)口需要和與其他部門的協(xié)作要求,對(duì)外辦公時(shí)原領(lǐng)導(dǎo)分工和科長(zhǎng)職務(wù)職能基本不變?！皟?nèi)方”指對(duì)內(nèi)按照新的組織結(jié)構(gòu)、職能整合和人員配備,以期能最大限度地提高工作效能和政府績(jī)效管理水平。這樣在不增加人員編制的情況下,一班人員兩種結(jié)構(gòu),同時(shí)滿足外部職能要求和內(nèi)部改革需要。
2.3 透明的陽(yáng)光財(cái)政
(1)八大程序。
一是信息公開。通過政府網(wǎng)站和財(cái)政“財(cái)經(jīng)沙盤”信息平臺(tái),公開財(cái)政預(yù)算編制信息、資源分布和定額標(biāo)準(zhǔn)。二是部門申報(bào)。各預(yù)算單位按照政府財(cái)政預(yù)算編制要求,在規(guī)定時(shí)間內(nèi)編制上報(bào)本單位部門預(yù)算。三是財(cái)政匯審。財(cái)政部門匯總經(jīng)主管部門審核后的部門預(yù)算,廣泛征求意見、召開會(huì)議研究,通過“兩上兩下”公開程序達(dá)成初步意見。四是民意測(cè)評(píng)。對(duì)市委市政府確定的重大支出項(xiàng)目和事關(guān)民生等公共支出項(xiàng)目梳理排隊(duì),征集社會(huì)公眾意見。五是專家論證。從財(cái)政決策咨詢委員會(huì)委員和專家?guī)熘羞x擇專家,開展論證并將意見匯總成冊(cè),形成論證報(bào)告,作為重要參考依據(jù)。六是社會(huì)聽證。邀請(qǐng)專家、財(cái)政監(jiān)督員及社會(huì)人士,抽取部分預(yù)算單位的重點(diǎn)支出項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)聽證,接受社會(huì)監(jiān)督。七是人大審查。人大常委會(huì)選擇市直單位部門預(yù)算進(jìn)行事前初審,組織人大代表就百姓關(guān)注的熱點(diǎn)問題進(jìn)行公開審查。八是審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門對(duì)財(cái)政預(yù)決算和部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
(2)五大載體。
第一,社會(huì)服務(wù)窗口。建立面向社會(huì)公眾的服務(wù)大廳,通過電子屏、觸摸屏和文本資料可以查看部門預(yù)算等財(cái)政財(cái)務(wù)公開信息。第二,網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。在焦作財(cái)政信息網(wǎng)、“財(cái)經(jīng)沙盤”上公開有關(guān)預(yù)算資料等內(nèi)容,即時(shí)更新財(cái)政信息和新聞,主動(dòng)接受征詢,及時(shí)進(jìn)行信息回饋。第三,新聞媒體宣傳。在焦作電視臺(tái)設(shè)立專題欄目,開展“公共財(cái)政與百姓生活”動(dòng)態(tài)報(bào)道,把事關(guān)民生的財(cái)政支出情況向社會(huì)公示。第四,公共場(chǎng)所屏幕。在人民廣場(chǎng)、火車站、行政服務(wù)窗口等人群集散的地方設(shè)立LED電子屏幕,滾動(dòng)播放財(cái)政民生信息。第五,財(cái)政文化大院。在財(cái)政局內(nèi),設(shè)置政務(wù)公開欄、流程導(dǎo)向圖,財(cái)政預(yù)算相關(guān)資料隨處可見可閱,形成全方位、立體式的財(cái)政公開全景圖。
2.4 關(guān)注民生的公共財(cái)政
(1)公共社區(qū)服務(wù)。
2007年,焦作推行了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)卡制度,推進(jìn)了“政府購(gòu)買服務(wù)”的市場(chǎng)化績(jī)效改革。居民按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充值,家庭成員共同使用。居民自主選擇服務(wù)好的社區(qū)保健人員,各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心公平競(jìng)爭(zhēng)。由市、區(qū)衛(wèi)生和財(cái)政部門代表、公共衛(wèi)生專家、社區(qū)居民代表組成考評(píng)小組對(duì)社區(qū)服務(wù)進(jìn)行考核。2009年焦作進(jìn)一步推進(jìn)基層醫(yī)療服務(wù)改革,實(shí)行“不到位、不補(bǔ)助,補(bǔ)多少、看績(jī)效;多干多得、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的管理辦法,將財(cái)政資金績(jī)效管理和推進(jìn)公平公正公開結(jié)合起來,改變過去財(cái)政資金大量投入到公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和人員補(bǔ)貼上,普通群眾未真正享受到公共衛(wèi)生服務(wù)的“養(yǎng)人未必辦事”的情況。
(2)政府公務(wù)倉(cāng)。
長(zhǎng)期以來,焦作存在財(cái)力與資產(chǎn)需求之間的矛盾:一方面,各行政事業(yè)單位每年匯編出的需要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財(cái)政的負(fù)荷能力;另一方面,單位資產(chǎn)管理不到位,資產(chǎn)浪費(fèi)現(xiàn)象十分普遍,資產(chǎn)使用效率低下。在此背景下,焦作財(cái)政提出了建設(shè)“政府公務(wù)倉(cāng)”。焦作市首先對(duì)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進(jìn)行清查,然后對(duì)政府財(cái)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度,實(shí)現(xiàn)公共資產(chǎn)集中購(gòu)置與循環(huán)使用。單位提出申請(qǐng)后,可從公務(wù)倉(cāng)中借到相應(yīng)物品,用完后歸還?！罢珓?wù)倉(cāng)”的制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資源的均等化配置和精細(xì)化管理,客觀上保證了各預(yù)算單位之間的“均等化”,它打破了過去財(cái)政配置資源的粗放模式,為公共服務(wù)的均等化找到一條新路徑。
3 焦作經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)財(cái)政改革的啟示
3.1 信息公開與公眾參與是靈魂
從焦作經(jīng)驗(yàn)來看,信息的公開在財(cái)政改革中占有重要位置,也可以成為中國(guó)公共財(cái)政改革的起點(diǎn)。公共財(cái)政是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府分配行為,是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政管理體制,它著眼點(diǎn)于公共需求。從公共需求出發(fā),就要以公平與均等為標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)資源的再分配,增加公民對(duì)政府的控制以促進(jìn)政府的民主決策,而公眾的知情權(quán)恰恰是公眾話語(yǔ)權(quán)的基礎(chǔ)。公眾服務(wù)大廳的設(shè)立、社會(huì)聽證等公共財(cái)政改革實(shí)踐為公眾參與提供了一個(gè)話語(yǔ)空間和表達(dá)平臺(tái),建立起一個(gè)政府充分聽取公眾意見并積極回應(yīng)的互動(dòng)機(jī)制,它約束了政府權(quán)力,是對(duì)政府行政的監(jiān)督。
3.2 參與法制化是根本
焦作改革源于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收支矛盾,得益于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的大力支持。財(cái)政改革在焦作的突破性進(jìn)展可以看出財(cái)政改革在中國(guó)依賴于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)和支持,難免出現(xiàn)“人走政息”的可能性。而焦作持續(xù)12年的經(jīng)驗(yàn)來看,理論機(jī)制的創(chuàng)新與改革實(shí)踐的實(shí)行是相輔相成的關(guān)系。鞏固和深化改革成果離不開一系列公文的出臺(tái)和制度的建立。若在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施財(cái)政改革,以法律條文形式來明確健全的制度是必不可少的,只有這樣才能保證改革的每一部都有法可依、有章可循,否則,改革將缺乏法律保障,缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。
3.3 精細(xì)化管理是核心
從會(huì)計(jì)委派制、復(fù)試預(yù)算、政府公務(wù)倉(cāng)等實(shí)踐中可看出統(tǒng)一精細(xì)是財(cái)政改革的精髓所在,只有將財(cái)政管理統(tǒng)一口徑,從精細(xì)化入手,才能使財(cái)政賬目更加透明公開、通俗易懂。以復(fù)式預(yù)算與部門預(yù)算相結(jié)合的綜合預(yù)算為例,部門預(yù)算從橫面反應(yīng)了部門全部收支狀況,復(fù)式預(yù)算則從縱向角度反應(yīng)專項(xiàng)資金的流向、流量以及資金性質(zhì)和收支結(jié)構(gòu)。細(xì)化預(yù)算定額,對(duì)單位預(yù)算申請(qǐng)項(xiàng)目實(shí)行重要性論證排序,以區(qū)分輕重緩急程度;各種收入統(tǒng)一調(diào)度,預(yù)算管理更加明晰規(guī)范,更加貼近公共財(cái)政的改革目標(biāo)。
3.4 信息技術(shù)是有力支撐
