近日，財(cái)政部和科技部共同修訂的《科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》(下簡(jiǎn)稱《財(cái)務(wù)制度》)出臺(tái)，旨在配合2012年修訂頒布的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》，完善事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體系，進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，作為行業(yè)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度“上位法”的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《財(cái)務(wù)規(guī)則》）已經(jīng)于2012年2月7日以財(cái)政部令第68號(hào)公布，并自2012年4月1日起施行，《財(cái)務(wù)制度》也亟需相應(yīng)作出修改完善，以保障新《財(cái)務(wù)規(guī)則》的順利實(shí)施，并在行業(yè)財(cái)務(wù)制度中落實(shí)有關(guān)新要求。
據(jù)悉，《財(cái)務(wù)制度》的修訂結(jié)合了科學(xué)事業(yè)單位實(shí)際，遵循了保持現(xiàn)有科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度框架、體現(xiàn)財(cái)政改革相關(guān)成果、堅(jiān)持科學(xué)事業(yè)單位公益屬性、突出科學(xué)化精細(xì)化管理要求的基本原則。那么，此次《財(cái)務(wù)制度》修訂的亮點(diǎn)是什么呢？修訂后的《財(cái)務(wù)制度》是否還需要進(jìn)一步的細(xì)化呢？本報(bào)記者圍繞以上問題采訪了業(yè)內(nèi)專家。
背景：原《財(cái)務(wù)制度》不能適應(yīng)新形勢(shì)、新要求
原《財(cái)務(wù)制度》是由財(cái)政部和原國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)于1997年3月25日發(fā)布，自1997年1月1日起施行的。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，《財(cái)務(wù)制度》實(shí)施十五年以來，對(duì)于對(duì)推動(dòng)科學(xué)事業(yè)單位的改革和發(fā)展，加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理，發(fā)揮了重要作用。但是，近年來隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的逐步完善和科技體制改革的不斷深入，部分內(nèi)容已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢(shì)、新要求。首先，原制度中的一些規(guī)定已經(jīng)無法滿足諸如部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度等財(cái)政改革新要求。其次，隨著科技體制改革的不斷深化，科學(xué)事業(yè)單位的性質(zhì)、類型和業(yè)務(wù)特點(diǎn)等都發(fā)生了很大變化，原制度已經(jīng)無法適應(yīng)和滿足新形勢(shì)下科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的新要求。因此，適時(shí)修訂《財(cái)務(wù)制度》是十分必要的。
一直關(guān)注科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度修訂的廣州大學(xué)珠三角公共事務(wù)研究中心研究員楊孟著在接受本報(bào)記者采訪時(shí)指出，制度的演進(jìn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的適應(yīng)性調(diào)整過程。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，制度的設(shè)計(jì)和選擇是一個(gè)相關(guān)利益者在外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境條件下進(jìn)行博弈均衡的結(jié)果。通過反復(fù)多次博弈，制度得以發(fā)展和完善，社會(huì)公認(rèn)度日益提高。科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度的修訂也是如此。
業(yè)界專家表示，目前我國(guó)一些科學(xué)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度存在諸多漏洞，資金使用不規(guī)范、預(yù)算不公開透明、固定資產(chǎn)的管理混亂，《財(cái)務(wù)制度》不得不進(jìn)行修訂，否則，會(huì)給國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重流失。
“這次科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度修訂的‘動(dòng)力’，主要來自于公共財(cái)政體制改革、科技體制改革、事業(yè)單位改革（對(duì)科學(xué)事業(yè)單位性質(zhì)、類型和業(yè)務(wù)特點(diǎn)重新界定）和新管理方法的應(yīng)用等四個(gè)方面。事業(yè)單位改革賦予科學(xué)事業(yè)單位管好、用好科研經(jīng)費(fèi)，確保經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范、安全、有效的財(cái)務(wù)工作重點(diǎn)，以及與《財(cái)務(wù)規(guī)則》的協(xié)調(diào)配合等，也是需要對(duì)原制度進(jìn)行修訂完善的重要方面。”楊孟著說。
亮點(diǎn)：增設(shè)內(nèi)部成本費(fèi)用管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督
財(cái)政部教科文司和科技部財(cái)務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次修訂基本維持了原有的制度框架和結(jié)構(gòu)，但根據(jù)財(cái)政改革和科技事業(yè)發(fā)展的要求，大大充實(shí)和完善了有關(guān)內(nèi)容，同時(shí)廢止了一些不合時(shí)宜的規(guī)定。 新《財(cái)務(wù)制度》增設(shè)內(nèi)部成本費(fèi)用管理的內(nèi)容，加強(qiáng)了科學(xué)事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，明確規(guī)定單位應(yīng)當(dāng)在保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展的前提下對(duì)外投資，并履行相關(guān)審批程序。強(qiáng)調(diào)科學(xué)事業(yè)單位不得使用財(cái)政撥款及其結(jié)余進(jìn)行對(duì)外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業(yè)債券等投資。
新《財(cái)務(wù)制度》還增設(shè)了“財(cái)務(wù)監(jiān)督”的相關(guān)內(nèi)容。新《財(cái)務(wù)制度》規(guī)定，第一，是要求對(duì)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行的全過程實(shí)施監(jiān)督，包括對(duì)預(yù)算管理、收入管理、支出管理、科研項(xiàng)目資金管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理等的監(jiān)督。第二，是明確實(shí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。第三，是要求單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，并依法接受財(cái)務(wù)主管部門和財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。
新《財(cái)務(wù)制度》特別強(qiáng)調(diào)了事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督等監(jiān)督程序和方式得到了業(yè)內(nèi)專家的肯定。楊孟著認(rèn)為，這種監(jiān)督模式可以概括為“全程動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督”。他說，第一項(xiàng)和第二項(xiàng)的有關(guān)財(cái)務(wù)監(jiān)督的規(guī)定，其執(zhí)行主體當(dāng)然是科學(xué)事業(yè)單位自身，也就是由科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行自我監(jiān)督。但財(cái)務(wù)監(jiān)督實(shí)施效果的好壞，則由外部監(jiān)督體系來評(píng)價(jià)和考核，包括上級(jí)主管單位財(cái)務(wù)管理部門、財(cái)政部門和國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)等。
楊孟著認(rèn)為，實(shí)行“全程動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督”必須重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并建立完善其相應(yīng)的監(jiān)督控制制度：一是預(yù)算支出環(huán)節(jié)，應(yīng)建立完善預(yù)算支出事先分級(jí)授權(quán)審批制度。在具體的實(shí)施過程中，以各預(yù)算單位支出行為自我控制管理為主；二是效能評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，應(yīng)建立完善預(yù)算支出效能審查評(píng)議制度。這是發(fā)揮預(yù)算管理監(jiān)控作用的主要形式和途徑，也是推行預(yù)算科學(xué)民主管理，提高預(yù)算支出透明度，強(qiáng)化預(yù)算支出事中控制和事后評(píng)價(jià)考核的必要步驟和措施；三是信息公開環(huán)節(jié)，應(yīng)建立完善預(yù)算支出情況通報(bào)（公示）制度。這是預(yù)算支出效能審查評(píng)議制度發(fā)揮預(yù)算管理監(jiān)控作用的延伸和保障———科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部全員和全社會(huì)參與監(jiān)督管理和“負(fù)反饋調(diào)節(jié)”。
“為此，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防范機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的全程動(dòng)態(tài)控制和監(jiān)督，及時(shí)防范和化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；科學(xué)事業(yè)單位還應(yīng)科學(xué)配置科研資源，充分發(fā)揮科研資源效益，加強(qiáng)財(cái)務(wù)核算，建立績(jī)效考核和追蹤問效制度，提高預(yù)算資金整體效益?！睏蠲现f。
建議：進(jìn)一步完善、細(xì)化和落實(shí)
此次修訂下發(fā)的《財(cái)務(wù)制度》相較于1997年財(cái)政部、原國(guó)家科委頒布的《科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》而言，是一次巨大的進(jìn)步，保持了現(xiàn)有科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度框架、體現(xiàn)了財(cái)政改革相關(guān)成果、強(qiáng)調(diào)了科學(xué) 事業(yè)單位的公益屬性、突出了科學(xué)化精細(xì)化管理要求。但業(yè)界專家認(rèn)為，此次修訂后的《財(cái)務(wù)制度》并不完美，還有許多內(nèi)容需要進(jìn)一步的充實(shí)、完善、細(xì)化。
楊孟著建議，首先，應(yīng)補(bǔ)充完善財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)、決策、分析、控制、考核等內(nèi)容?！敦?cái)務(wù)制度》并沒有對(duì)相關(guān)內(nèi)容作任何規(guī)定，這是不難理解的。因?yàn)?，?guī)范高效的管理制度是“內(nèi)生化”的，不是外在強(qiáng)制性“嵌入”的。實(shí)質(zhì)上，科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度是基于單位內(nèi)部治理的需要而產(chǎn)生的。作為內(nèi)部管理制度重要組成部分的財(cái)務(wù)制度也不例外。而基于政府財(cái)政資金使用效益為核心的由國(guó)家統(tǒng)一制定的科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度，當(dāng)然與其內(nèi)部管理制度的“自然演化”路徑和制度需求存在一定的偏差。楊孟著特別強(qiáng)調(diào)，《財(cái)務(wù)制度》所固有的這一“硬傷”應(yīng)引起制度制定者高度重視，否則會(huì)直接影響到《財(cái)務(wù)制度》的實(shí)施效果。
其次，向社會(huì)公開科研項(xiàng)目成本信息。《財(cái)務(wù)制度》第六十七條規(guī)定，“單位應(yīng)當(dāng)將科研項(xiàng)目成本信息在單位內(nèi)公開?！边@樣的規(guī)定顯然是不妥的，《財(cái)務(wù)制度》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定“將科研項(xiàng)目成本信息向社會(huì)公開”。這是實(shí)行科研項(xiàng)目成本信息向社會(huì)公開制度和建立相應(yīng)的信息公開激勵(lì)、監(jiān)督及考核機(jī)制的理論依據(jù)?！吨贫取愤€應(yīng)明確規(guī)定，要充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。新聞媒體是公共信息的主要發(fā)布渠道，要鼓勵(lì)公民通過各種新聞媒體進(jìn)行公共討論、發(fā)表意見看法，使新聞媒體成為構(gòu)建和完善信息公開制度的重要組成部分。
再次，豐富完善動(dòng)態(tài)財(cái)務(wù)監(jiān)督和控制的形式和內(nèi)容。配合預(yù)算管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，可考慮在承擔(dān)重大科研項(xiàng)目的科學(xué)事業(yè)單位實(shí)行臨時(shí)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度，對(duì)于重要科學(xué)事業(yè)單位實(shí)行常駐財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度。在此基礎(chǔ)上，不斷豐富完善動(dòng)態(tài)財(cái)務(wù)監(jiān)督和控制的形式和內(nèi)容，做到靜態(tài)控制與動(dòng)態(tài)控制的完美結(jié)合。
最后，建立完善科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度執(zhí)行情況（結(jié)果）評(píng)價(jià)機(jī)制。將科學(xué)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度與其科研戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)管理等體系有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度在促進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施和目標(biāo)管理中的作用。為此，還應(yīng)建立財(cái)政資金使用效益與科學(xué)事業(yè)單位生存發(fā)展通過財(cái)務(wù)制度執(zhí)行情況（結(jié)果）適度聯(lián)系的機(jī)制，只有這樣，科學(xué)事業(yè)單位才能真正重視財(cái)務(wù)制度的有效實(shí)施，促進(jìn)科學(xué)事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
記者手記
近期，財(cái)政部相繼下發(fā)《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》，這足以看出其對(duì)規(guī)范事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)規(guī)范管理的決心。
制度本身是好的，但重在落實(shí)，有制度不落實(shí)比沒有制度還糟糕，利劍高懸不落更容易縱容事業(yè)單位財(cái)務(wù)處理的不規(guī)范做法。事實(shí)上，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人已明確指出，接下來的首要任務(wù)是做好新《財(cái)務(wù)制度》的培訓(xùn)和解釋工作。然而，截至截稿前，記者并沒有在財(cái)政部門戶網(wǎng)站上看到關(guān)于《財(cái)務(wù)制度》的相關(guān)培訓(xùn)和解讀方面的內(nèi)容。
記者希望，財(cái)政部能夠扎實(shí)做好新制度落實(shí)、新舊制度銜接等工作，以更好地提高相關(guān)部門落實(shí)政策的力度。另外，業(yè)內(nèi)專家對(duì)財(cái)務(wù)制度提的一些建議也應(yīng)該引起財(cái)政部的重視，對(duì)一些合理的建議應(yīng)虛心予以采納。
