國(guó)家自頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》以及相關(guān)配套指引以來(lái),我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)步入一個(gè)快速發(fā)展時(shí)期。但是這些規(guī)范及配套指引只是針對(duì)企業(yè)，目前國(guó)家還沒(méi)有頒布專(zhuān)門(mén)針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有關(guān)法律法規(guī)。這是不是意味著當(dāng)前在行政事業(yè)單位中還不需要推行內(nèi)部控制呢？目前行政事業(yè)單位普遍存在著以下現(xiàn)象：會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，會(huì)計(jì)信息失真、資產(chǎn)管理混亂、帳實(shí)不符、部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)約束不力、存在著亂收費(fèi)以及私設(shè)小金庫(kù)的現(xiàn)象,此外近年來(lái)在一些行政事業(yè)單位中還頻頻發(fā)生經(jīng)濟(jì)大案、要案。這些現(xiàn)象的發(fā)生究其原因還是由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺失造成的。由此可見(jiàn)在行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制已經(jīng)迫在眉睫。
一、內(nèi)部控制的概念及理論框架
內(nèi)部控制是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過(guò)建立完善的制度和程序來(lái)防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生,提高管理的效果及效率。當(dāng)前世界上推行的內(nèi)部控制理論是美國(guó)“反對(duì)虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)”所屬的“內(nèi)部控制專(zhuān)門(mén)研究委員會(huì)”于1992年頒布的《內(nèi)部控制——整體框架》(即COSO框架)。該報(bào)告指出：內(nèi)部控制是由董事會(huì)、管理層和員工共同設(shè)計(jì)并實(shí)施的，旨在為財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性，經(jīng)營(yíng)效率與效果，相關(guān)法律法規(guī)的遵循性等提供合理保證的過(guò)程。該報(bào)告將內(nèi)部控制劃分為五個(gè)要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督五個(gè)要素。COSO報(bào)告設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制框架能夠達(dá)到防止會(huì)計(jì)信息虛假、保證資產(chǎn)安全和控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。COSO框架對(duì)于建立健全我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，具有重要的指導(dǎo)意義。
二、建立我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的意義
(1)有利于保證行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、可靠性
(2)有利于保護(hù)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)安全、完整和有效使用
(3)有利于形成完善的內(nèi)部牽制和監(jiān)督約束機(jī)制
(4)有利于保證國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施
三、當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀
(一)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境還不樂(lè)觀(guān)
1、從外部環(huán)境看
國(guó)家還沒(méi)有制定針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的法律、法規(guī)當(dāng)前我國(guó)有關(guān)內(nèi)部控制工作的重點(diǎn)還是放在企業(yè)上，并針對(duì)企業(yè)頒布了一系列有關(guān)內(nèi)部控制的法律法規(guī)。我國(guó)行政事業(yè)單位還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部控制立法,有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)容散見(jiàn)于《會(huì)計(jì)法》、《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》、《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)決算報(bào)告制度》、《建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)督制度》等法律法規(guī)中。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，許多行政事業(yè)單位已經(jīng)參于到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中來(lái)，行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，它們面臨著來(lái)自市場(chǎng)的各種風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有的有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的法律法規(guī)已不能滿(mǎn)足行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制、防范風(fēng)險(xiǎn)的要求。
> 2、內(nèi)部控制制度不完善，制度執(zhí)行不力
完整的內(nèi)部控制制度包括內(nèi)部管理控制、內(nèi)部財(cái)務(wù)控制、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制、內(nèi)部審計(jì)控制等四種內(nèi)部控制制度。但是目前只有部份行政事業(yè)單位建立了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，絕大多數(shù)的單位還沒(méi)有建立起完善的內(nèi)部控制制度，甚至有些單位連基本的內(nèi)部牽制制度都沒(méi)有。一些單位建立內(nèi)部控制制度只是為了應(yīng)付財(cái)政部門(mén)、上級(jí)主管部門(mén)的檢查，這些制度僅僅是掛在墻上，寫(xiě)在紙上，在實(shí)際工作中沒(méi)有得到切實(shí)有效的執(zhí)行。
3、 行政事業(yè)單位有關(guān)人員素質(zhì)不高、內(nèi)控意識(shí)淡薄
許多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員、職工還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到建立單位內(nèi)部控制的重要性，內(nèi)控意識(shí)還很淡薄，還沒(méi)有將內(nèi)部控制建設(shè)落實(shí)到單位的實(shí)際工作中。部份原因是行政事業(yè)單位一把手不太愿意實(shí)行單位內(nèi)部控制，認(rèn)為建立了單位內(nèi)部控制，自己就受到了約束。此外行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的整體素質(zhì)還不高，他們還沒(méi)有掌握內(nèi)部控制的有關(guān)理論,更談不上如何設(shè)計(jì)規(guī)范的內(nèi)部控制制度了，當(dāng)單位出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)根本不知道如何進(jìn)行解決。
(二)缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，對(duì)重大決策沒(méi)有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
隨著行政事業(yè)單位更多地參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，它們所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也日益增多。但是相當(dāng)部份的行政事業(yè)單位還不能正確認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)、忽視了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用。一些行政事業(yè)單位只重視單位規(guī)模的擴(kuò)大，業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)展，基本建設(shè)的投入，對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。特別是近年來(lái)隨著高校招生規(guī)模的不斷擴(kuò)張，很多高校通過(guò)舉債進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)，它們對(duì)舉債融資的還債能力沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)、合理、實(shí)用的可行性論證，沒(méi)有進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而給單位埋下了極大的財(cái)務(wù)隱患。此外一些地方領(lǐng)導(dǎo)出于對(duì)自身利益的考慮，大搞政績(jī)工程和形象工程 ，在決策時(shí)沒(méi)有對(duì)這些工程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、沒(méi)有實(shí)行可行性研究，由此給國(guó)家造成重大損失。
(三)控制活動(dòng)不到位
很多行政事業(yè)單位在進(jìn)行控制活動(dòng)時(shí)，存在著控制措施不合理、控制流程不完善的現(xiàn)象。例如在實(shí)際工作中行政事業(yè)單位由于受到人員編制的限制，人員比較緊張，普遍存在著一員多崗的現(xiàn)象，因此在行政事業(yè)單位中還不能完全做到不相容崗位相分離。此外，許多行政事業(yè)單位都實(shí)行“一把手”審批制，這種授權(quán)審批制度不盡合理，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)權(quán)利過(guò)于集中, 極易發(fā)生腐敗現(xiàn)象。
(四)對(duì)內(nèi)部控制缺乏有效的監(jiān)督，沒(méi)有建立起內(nèi)部控制檢查考核和評(píng)價(jià)機(jī)制
對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施檢查、考核和評(píng)價(jià)是內(nèi)部控制鏈條中一個(gè)重要組成部分，開(kāi)展內(nèi)部控制考核和評(píng)價(jià)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正制度缺陷，進(jìn)一步提高防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。
由于目前我國(guó)還沒(méi)有強(qiáng)制要求行政事業(yè)單位實(shí)行系統(tǒng)、完整的內(nèi)部控制體系，因此許多行政事業(yè)單位只是建立了相關(guān)的內(nèi)部控制制度，這些制度建立之后經(jīng)常是一定多年不變，對(duì)于所建立的這些內(nèi)部控制制度是否行之有效、是否存在著漏洞、這些制度是否得到有效執(zhí)行都沒(méi)有相關(guān)部門(mén)及人員進(jìn)行檢查、監(jiān)督，缺乏有效的內(nèi)部控制檢查考核和評(píng)價(jià)機(jī)制，這是一種不完整的內(nèi)部控制體系，不利于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。
