1988年，美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)布《審計(jì)準(zhǔn)則公告第55號(hào)》，第一次正式將控制環(huán)境納入內(nèi)部控制的范疇，認(rèn)為內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)由控制環(huán)境、會(huì)計(jì)制度(或會(huì)計(jì)系統(tǒng))和控制程序三個(gè)要素組成；1992年，美國COSO委員會(huì)發(fā)布的“內(nèi)部控制――整體框架（Internal Control－Integrated Framework，IC-IF）”認(rèn)為，內(nèi)部控制由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控五個(gè)相互影響的要素構(gòu)成；2004年，COSO委員會(huì)發(fā)布了“企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理――整體框架（Enterprise Risk Management，ERM）”，對(duì)原來的五個(gè)要素進(jìn)行深化和拓展，將其演變?yōu)榘藗€(gè)要素，分別是內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、事項(xiàng)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)、控制活動(dòng)、信息和溝通、監(jiān)督。
2008年，我國頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（下稱“基本規(guī)范”）規(guī)定，內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制的五要素之一；2010年，我國頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》（下稱“應(yīng)用指引”），分別闡述了組織架構(gòu)、人力資源和企業(yè)文化等與內(nèi)部環(huán)境相關(guān)的內(nèi)容，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善了基本規(guī)范。
一、中美內(nèi)部控制環(huán)境的內(nèi)涵比較
IC-IF認(rèn)為“控制環(huán)境決定了企業(yè)的基調(diào)，直接影響企業(yè)員工的控制意識(shí)?？刂骗h(huán)境提供了內(nèi)部控制的基本規(guī)則和構(gòu)架，是其他四要素的基礎(chǔ)。控制環(huán)境對(duì)企業(yè)行為架構(gòu)、目標(biāo)設(shè)立和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式有潛移默化的影響?？刂骗h(huán)境包括員工的誠信度、職業(yè)道德和能力；管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)格；權(quán)力和責(zé)任的分配、人力資源政策；董事會(huì)的經(jīng)營重點(diǎn)和目標(biāo)等?！?
ERM框架指出，內(nèi)部環(huán)境包含一個(gè)組織的基調(diào)，影響其員工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，同時(shí)還是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理所有其它組成部分的基石，提供紀(jì)律和結(jié)構(gòu)。內(nèi)部環(huán)境影響企業(yè)戰(zhàn)略和目標(biāo)的制定、業(yè)務(wù)活動(dòng)的組織和風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和執(zhí)行，還影響企業(yè)控制活動(dòng)的設(shè)計(jì)和執(zhí)行、信息和溝通系統(tǒng)以及監(jiān)控活動(dòng)。內(nèi)部環(huán)境因素包括風(fēng)險(xiǎn)管理哲學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)文化、董事會(huì)、誠信和道德觀、能力承諾、管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)偏好、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力和責(zé)任的分配、人力資源政策和實(shí)務(wù)等。
我國基本規(guī)范認(rèn)為：“內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，一般包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)、人力資源政策、職業(yè)道德修養(yǎng)與勝任能力、企業(yè)文化、法制意識(shí)等?！睉?yīng)用指引指出，內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，支配著企業(yè)全體員工的內(nèi)控意識(shí)，影響著全體員工實(shí)施控制活動(dòng)和履行控制責(zé)任的態(tài)度、認(rèn)識(shí)和行為。
可以看出，中美都認(rèn)為內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制其他組成要素的基礎(chǔ)，是有效實(shí)施內(nèi)部控制的保障。但是，美國COSO框架①是通過闡述控制環(huán)境在內(nèi)部控制中的地位和作用來進(jìn)行解釋的，認(rèn)為控制環(huán)境應(yīng)當(dāng)包括兩大方面或具備兩大職能，即設(shè)定一個(gè)組織的基調(diào)和提供內(nèi)部控制其他要素建立的基礎(chǔ)。而我國基本規(guī)范沒有強(qiáng)調(diào)設(shè)定一個(gè)組織的基調(diào)是內(nèi)部控制環(huán)境的重要職能，也沒有說明內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制其他要素的基礎(chǔ)。應(yīng)用指引中雖然比較全面認(rèn)識(shí)了內(nèi)部環(huán)境的作用，但沒有厘定控制環(huán)境的內(nèi)涵。
美國COSO框架中對(duì)控制環(huán)境因素的劃分主要是以控制環(huán)境因素責(zé)任主體的不同進(jìn)行的，除了人力資源和實(shí)務(wù)具有間接影響性之外，其他環(huán)境因素都有直接影響性。我國內(nèi)部控制規(guī)范中規(guī)定的內(nèi)部環(huán)境因素較多，對(duì)其劃分參考美國COSO框架的痕跡較明顯。在應(yīng)用指引中還提出了如公司治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)責(zé)任等熱點(diǎn)概念，但沒有充分考慮內(nèi)部環(huán)境的本質(zhì)，看不出這些因素提出的理論依據(jù)和分類標(biāo)準(zhǔn)，并且同一體系下的分類明顯不一致，使得設(shè)定的環(huán)境因素顯得不夠嚴(yán)密和成熟。
二、中美內(nèi)部控制環(huán)境因素比較
中美對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境內(nèi)容的規(guī)定相互交叉，相互重疊，但側(cè)重點(diǎn)各有不同，有所差異，二者相互關(guān)系如圖1所示。
（一）中美公司治理結(jié)構(gòu)比較
公司治理是企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境的最高層次，科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)包括民主、透明的決策程序和管理議事規(guī)則，高效、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉I(yè)務(wù)執(zhí)行系統(tǒng)，以及健全、有效的內(nèi)部監(jiān)督和反饋系統(tǒng)。中美對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定有以下不同。
美國采用市場導(dǎo)向型公司治理模式，是“一元制”的公司治理結(jié)構(gòu)，公司的法人治理結(jié)構(gòu)由股東大會(huì)和董事大會(huì)組成，不設(shè)監(jiān)事會(huì)，公司治理中的常設(shè)機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，負(fù)責(zé)制定決策；執(zhí)行工作由經(jīng)理層負(fù)責(zé)，獨(dú)立董事負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行董事及經(jīng)理層；我國公司治理結(jié)構(gòu)采用的是“二元制”，即單獨(dú)設(shè)監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督董事會(huì)和經(jīng)理行政管理系統(tǒng)，并全面規(guī)定了股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層之間形成的權(quán)責(zé)分配、激勵(lì)與約束、權(quán)力制衡關(guān)系，以及他們?cè)诠局卫碇械穆氊?zé)。圖2、圖3對(duì)中美兩國的公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了比較。
美國側(cè)重于規(guī)定董事會(huì)與審計(jì)委員會(huì)相對(duì)于管理層的獨(dú)立性、成員的經(jīng)驗(yàn)和聲望、對(duì)企業(yè)活動(dòng)的審查參與度和其行為的適當(dāng)性，以及他們?cè)趦?nèi)部控制中的作用；我國則側(cè)重于規(guī)定公司治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)責(zé)分配，分別規(guī)定了董事會(huì)與審計(jì)委員會(huì)在內(nèi)部控制中的職責(zé)。
（二）中美內(nèi)部審計(jì)比較
美國IC-IF中指出，由于在企業(yè)中的組織地位和權(quán)威性，內(nèi)部審計(jì)在監(jiān)控方面扮演著重要角色，內(nèi)審人員在評(píng)價(jià)、維護(hù)企業(yè)內(nèi)控系統(tǒng)有效性方面起著重要作用。ERM框架也指出，內(nèi)部審計(jì)人員在企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)控中占有重要的地位，他們的業(yè)績質(zhì)量依賴高級(jí)管理者、下級(jí)管理者或部門執(zhí)行人員的特殊要求，通過對(duì)管理者風(fēng)險(xiǎn)管理過程的充分性和有效性進(jìn)行監(jiān)控、檢查、評(píng)估、報(bào)告和提出改進(jìn)建議來幫助管理者和董事會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)。
我國基本規(guī)范規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作的獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作程序進(jìn)行報(bào)告；對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制重大缺陷，有權(quán)直接向董事會(huì)及審計(jì)委員會(huì)報(bào)告。
美國相關(guān)規(guī)定中沒有專門對(duì)內(nèi)部審計(jì)作明確規(guī)定，只是在組織結(jié)構(gòu)中提及了內(nèi)部審計(jì)的重要性，將內(nèi)部審計(jì)部門的設(shè)置作為組織結(jié)構(gòu)中的一個(gè)例子，對(duì)內(nèi)部審計(jì)多在《薩班斯法案》中作出規(guī)定。我國基本規(guī)范和應(yīng)用指引中則有明確規(guī)定，專門特別強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部審計(jì)部門的設(shè)置、權(quán)責(zé)配置和職能發(fā)揮要求。
（三）中美組織架構(gòu)比較
建立和完善組織架構(gòu)可以促進(jìn)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，有效防范和化解各種舞弊風(fēng)險(xiǎn)，為強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)提供重要支撐。
我國應(yīng)用指引中的組織架構(gòu)包含公司治理、組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分配三個(gè)方面，相對(duì)應(yīng)于美國內(nèi)部控制環(huán)境中董事會(huì)和審計(jì)委員會(huì)、組織結(jié)構(gòu)、授予權(quán)利和責(zé)任的方式三個(gè)方面的內(nèi)容。
中美組織架構(gòu)在規(guī)定上詳略不同，側(cè)重點(diǎn)也有所不同。一方面，美國的規(guī)定理論性較強(qiáng)，內(nèi)容比較詳細(xì)，將二者分別進(jìn)行規(guī)定，側(cè)重于對(duì)組織結(jié)構(gòu)、授予權(quán)利和責(zé)任的方式涵義的解釋和設(shè)計(jì)，以及其對(duì)內(nèi)部控制的影響；我國應(yīng)用指引的規(guī)定則帶有很強(qiáng)的原則性，側(cè)重于根據(jù)企業(yè)內(nèi)部控制需要來設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分配，將二者結(jié)合在一起進(jìn)行規(guī)定，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制對(duì)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分配的作用。另一方面，美國對(duì)內(nèi)部審計(jì)部門的設(shè)置作為權(quán)責(zé)分配的例子，對(duì)其規(guī)定很簡略；而我國則專門強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部審計(jì)部門的設(shè)置、權(quán)責(zé)配置和內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制中的重要作用。
（四）中美企業(yè)文化比較
企業(yè)文化是指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)踐中逐步形成的、為整體團(tuán)隊(duì)所認(rèn)同并遵守的價(jià)值觀、經(jīng)營理念和企業(yè)精神，以及在此基礎(chǔ)上形成的行為規(guī)范的總稱。
我國應(yīng)用指引中所指企業(yè)文化主要包括企業(yè)的整體價(jià)值觀，高級(jí)管理人員的管理理念、經(jīng)營風(fēng)格與職業(yè)操守，員工的行為守則等，這與美國COSO框架中管理哲學(xué)和經(jīng)營方式、員工的誠實(shí)性和道德觀是相對(duì)應(yīng)的，但是二者側(cè)重點(diǎn)不同。
美國COSO框架中規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)觀念、正規(guī)化觀念、會(huì)計(jì)觀念等一些對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)和運(yùn)行有直接影響的方面，沒有涉及法律法規(guī)遵循性的觀念，以及其對(duì)整個(gè)企業(yè)內(nèi)部控制基調(diào)形成的重要性；我國基本規(guī)范則強(qiáng)調(diào)企業(yè)法治觀念，要求企業(yè)有積極向上的價(jià)值觀和社會(huì)責(zé)任，營造一種良好的企業(yè)文化氛圍，但規(guī)定過于寬泛，缺乏企業(yè)文化應(yīng)當(dāng)包括的行為規(guī)范方面的規(guī)定，對(duì)管理理念和經(jīng)營風(fēng)格的規(guī)定也不足。
（五）中美人力資源比較
良好的人力資源管理制度和機(jī)制是增強(qiáng)企業(yè)活力的源泉，是提升企業(yè)核心競爭力的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的根本動(dòng)力。
美國的人力資源規(guī)定主要從企業(yè)員工的角度出發(fā)，其內(nèi)容包括員工的誠實(shí)性與道德觀、員工的勝任能力，以及人力資源政策和實(shí)施三個(gè)方面，皆在強(qiáng)調(diào)各自的重要性，相關(guān)規(guī)定的范圍比較廣；我國則認(rèn)為人力資源是企業(yè)組織生產(chǎn)經(jīng)營該活動(dòng)而錄用的各種人員，包括企業(yè)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和全體員工，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)人力資源政策，對(duì)員工職業(yè)道德的規(guī)定不明確。
COSO框架主要從對(duì)內(nèi)部控制影響的角度來闡述員工的誠實(shí)性與道德觀、勝任能力，以及人力資源的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)誠信與道德價(jià)值對(duì)內(nèi)部控制的重要性；我國的規(guī)定則弱化了人力資源與內(nèi)部控制之間的相關(guān)性，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)人力資源的建設(shè)，甚至包含了如關(guān)鍵崗位員工的休假和輪換制度、機(jī)密重要崗位員工的離崗限定性規(guī)定等屬于控制活動(dòng)的內(nèi)容。
三、完善我國內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)的幾點(diǎn)啟示
綜上所述，中美內(nèi)部控制環(huán)境規(guī)定之間存在一定的差異，二者內(nèi)容詳略不同，所含要點(diǎn)相互對(duì)應(yīng)，又略有差異，各有所長，但由于中國的內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，還有很多不成熟的地方，應(yīng)進(jìn)一步完善和改進(jìn)。
（一）完善法規(guī)，使基本規(guī)范與應(yīng)用指引的內(nèi)容相一致
我國基本規(guī)范的目的是對(duì)公司內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，應(yīng)用指引、評(píng)價(jià)指引和審計(jì)指引是基本規(guī)范的配套文件。但是，我國基本規(guī)范中規(guī)定內(nèi)部環(huán)境因素包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)、人力資源政策、職業(yè)道德修養(yǎng)與專業(yè)勝任能力、企業(yè)文化、法制觀念等；應(yīng)用指引中的內(nèi)部環(huán)境因素則包括組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、企業(yè)文化和社會(huì)責(zé)任等，二者存在明顯的差異，在應(yīng)用指引中看不出基本規(guī)范的指導(dǎo)作用，使其顯得依據(jù)不足。因此，相關(guān)法規(guī)制定部門應(yīng)進(jìn)一步完善基本規(guī)范與應(yīng)用指引，使二者緊密相關(guān)，互相補(bǔ)充，相關(guān)指引應(yīng)以基本規(guī)范為依據(jù)，更好地服務(wù)于企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)。
（二）明確內(nèi)部環(huán)境要素內(nèi)涵，避免相互間重復(fù)交叉
在應(yīng)用指引中，組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、企業(yè)文化和社會(huì)責(zé)任五個(gè)因素中所涵蓋的內(nèi)容互有重復(fù)交叉，缺乏明確的劃分依據(jù)，不便于規(guī)范，也不利于明確責(zé)任。例如對(duì)員工的相關(guān)規(guī)定，在人力資源、企業(yè)文化和社會(huì)責(zé)任中都有交叉，員工的道德價(jià)值觀影響企業(yè)文化氛圍，也影響他們的社會(huì)責(zé)任感，更是企業(yè)選拔員工的人力資源政策；再如，企業(yè)組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)，與企業(yè)文化中公司的經(jīng)營管理風(fēng)格相重復(fù)等，這些都使得各要素相互之間的界定不夠明確清晰，內(nèi)容冗余重復(fù)。因此，應(yīng)細(xì)化相關(guān)指引，明確各個(gè)要素的內(nèi)涵，盡量避免對(duì)相關(guān)指引籠統(tǒng)的規(guī)定，使之更加合理具體。
（三）分別規(guī)定公司治理與組織結(jié)構(gòu)的指引
雖然我國基本規(guī)范作為一個(gè)單獨(dú)的內(nèi)部控制環(huán)境要素進(jìn)行了規(guī)定，但是，我國應(yīng)用指引中用組織架構(gòu)取代了基本規(guī)范中公司治理、組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分配三部分內(nèi)容。盡管組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分配包括公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和權(quán)責(zé)分配，在內(nèi)容上有所交叉，但各自的重點(diǎn)、主要工作和主體不同，應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)互相獨(dú)立的要素。公司治理層和管理層在企業(yè)中所承擔(dān)的角色和工作任務(wù)不同，公司治理主要是治理層對(duì)內(nèi)部控制的指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任，而組織結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配主要是管理層的責(zé)任，其工作重點(diǎn)是經(jīng)理層的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和權(quán)責(zé)分配。因此，應(yīng)將二者分別制定指引，既有利于明確治理層和管理層的責(zé)任，也便于發(fā)揮好它們各自在內(nèi)部控制中的作用。
（四）細(xì)分企業(yè)文化中對(duì)治理層、管理層和員工的 規(guī)定
企業(yè)文化是一個(gè)含義廣泛且不確定的范疇，是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營管理過程中形成的，為企業(yè)多數(shù)員工所認(rèn)同的道德價(jià)值觀、管理理念、經(jīng)營風(fēng)格和企業(yè)精神等。它的主體涵蓋了從治理層到普通員工的各個(gè)層級(jí)，企業(yè)的每一分子都會(huì)對(duì)企業(yè)文化的營造產(chǎn)生影響，很難把握其具體內(nèi)容和邊界，這將無法厘清治理層、管理層和員工分別對(duì)內(nèi)部環(huán)境要素的關(guān)系。企業(yè)文化的內(nèi)容不都屬于內(nèi)部環(huán)境因素，有些屬于內(nèi)部控制活動(dòng)，將企業(yè)文化作為內(nèi)部環(huán)境因素之一太過籠統(tǒng)，且具體指引中規(guī)定的企業(yè)文化側(cè)重于對(duì)企業(yè)法治觀念的規(guī)定，要求企業(yè)有積極向上的道德價(jià)值觀和社會(huì)責(zé)任，這與社會(huì)責(zé)任指引有所交叉。因此，應(yīng)對(duì)企業(yè)文化指引進(jìn)行具體細(xì)分，厘清企業(yè)治理層、管理層和員工在內(nèi)部環(huán)境要素中的作用，將三者分別作為內(nèi)部環(huán)境因素進(jìn)行規(guī)定和建設(shè)。
