浙江省嘉興市財(cái)政局課題組
浙江省嘉興市編制部門預(yù)算已經(jīng)歷五年。我們從實(shí)踐中感到，推行部門預(yù)算的難點(diǎn)是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和管理。本課題試對(duì)這個(gè)問題作些分析，提出對(duì)策和措施。
一、關(guān)于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的界定
財(cái)政部規(guī)定：“項(xiàng)目支出預(yù)算是中央級(jí)行政事業(yè)單位為完成其特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃?！边@個(gè)定義，只是將項(xiàng)目支出作為與基本支出并列的一個(gè)概念提出，沒有為項(xiàng)目或項(xiàng)目支出給出一個(gè)明確的概念性
美國項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)（PMI）在2004年發(fā)布的《項(xiàng)目管理知識(shí)體系指南》第三版（簡(jiǎn)稱PMBOK）中，定義“項(xiàng)目（Project）”是：一種旨在創(chuàng)造某種獨(dú)特產(chǎn)品、服務(wù)或結(jié)果的一次性努力。該定義認(rèn)為“項(xiàng)目”具有以下特點(diǎn)：（1）目的性，即項(xiàng)目有一個(gè)明確的目標(biāo)，結(jié)果是一種期望的產(chǎn)品，也可能是一種希望得到的服務(wù)或結(jié)果。（2）獨(dú)特性，即每個(gè)項(xiàng)目有區(qū)別于其他項(xiàng)目的特點(diǎn)和內(nèi)容，每個(gè)項(xiàng)目是唯一的。（3）一次性，即項(xiàng)目的時(shí)限性，每個(gè)項(xiàng)目有明確的開始時(shí)間和結(jié)束時(shí)間。
英國商務(wù)部1996年開發(fā)成功的第二版項(xiàng)目管理手冊(cè)（簡(jiǎn)稱Prince2）中，定義“項(xiàng)目”是：根據(jù)一個(gè)定的業(yè)務(wù)狀況，以生產(chǎn)交付一個(gè)或多個(gè)商業(yè)產(chǎn)品為目的而建立的臨時(shí)性組織。該定義從管理的角度強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目是一種組縱活動(dòng)，并提出了項(xiàng)目受限于“特定的業(yè)務(wù)狀況”，即項(xiàng)目的資源（成本）有限性特點(diǎn)。
根據(jù)我市確定的部門預(yù)算編制范圍和事業(yè)單位財(cái)政供給管理辦法，按照公共財(cái)政改革的思路，通過分析PMBOK和Prince2有關(guān)項(xiàng)目的原理和財(cái)政部《中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理試行辦法》的相關(guān)條款，結(jié)合當(dāng)前部門預(yù)算中項(xiàng)目管理的做法，我們認(rèn)為，“項(xiàng)目”可定義為：（納入部門預(yù)算管理的）單位在年度工作計(jì)劃范圍內(nèi)，為完成并最終取得預(yù)期的商品或勞務(wù)的一次性工作。納入項(xiàng)目管理的項(xiàng)目應(yīng)該符合以下三個(gè)要素（簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目三要素”）：（1）目的性，即項(xiàng)目的立項(xiàng)有一個(gè)明確的目標(biāo)，項(xiàng)目的結(jié)果是期望的產(chǎn)品或勞務(wù)。項(xiàng)目的目的性既是項(xiàng)目最初形成的動(dòng)因，也是項(xiàng)目完成后對(duì)項(xiàng)目成功與否進(jìn)行評(píng)價(jià)的基本標(biāo)志。（2）有限性，項(xiàng)目的有限性包括二個(gè)方面，其一是時(shí)間的有限性，即每個(gè)項(xiàng)目有明確的開始時(shí)間和結(jié)束時(shí)間。其二是資源的有限性，即每個(gè)項(xiàng)目是在既定的有限資源或成本限制范圍內(nèi)進(jìn)行的。（3）臨時(shí)性，即項(xiàng)目是臨時(shí)性的工作，與日常連續(xù)性的重復(fù)工作有根本的區(qū)別。項(xiàng)目的臨時(shí)性是項(xiàng)目最顯著的特征，是劃分單位基本支出和項(xiàng)目支出范疇的標(biāo)尺。以上“項(xiàng)目二要素，可以作為項(xiàng)目管理“準(zhǔn)入”的條件。 在給出“項(xiàng)目”定義后，我們認(rèn)為，“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”是項(xiàng)目資源或成本的資金化表現(xiàn)，是特定項(xiàng)目得以實(shí)施并順利完成的財(cái)力保障。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)這一內(nèi)在特定性（即專門用途）杜絕了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被移用的可能性。“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理”即是科學(xué)、合理地運(yùn)用一系列專門的知識(shí)、技能、工具和方法，在項(xiàng)目活動(dòng)中控制項(xiàng)目資金向項(xiàng)目實(shí)物轉(zhuǎn)化，使項(xiàng)目結(jié)果實(shí)現(xiàn)或超過預(yù)期需要和期望的管理活動(dòng)。其中“一系列專門的知識(shí)、技能、工具和方法”組成了一個(gè)完整的活動(dòng)規(guī)范，是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)科學(xué)化管理的內(nèi)涵所在，它處于管理的核心和最高層次，決定了管理的水平和科學(xué)化程度。“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理過程”是項(xiàng)目申請(qǐng)單位和財(cái)政部門按照項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)科學(xué)化管理的規(guī)范，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)流程進(jìn)行共同管理的活動(dòng)過程。這個(gè)過程包括籌劃、執(zhí)行、控制、評(píng)價(jià)四個(gè)階段，也就是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)科學(xué)化管理的外延。
二、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制
（一）項(xiàng)目預(yù)算編制范圍。只有符合項(xiàng)目“準(zhǔn)入”三要素，才可編制項(xiàng)目預(yù)算。按照政府收支分類改革的要求，可將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理范圍具體確定為以下幾大類： （1）資本性支出項(xiàng)目分為“房屋建筑物購建、辦公設(shè)備購置、專用設(shè)備購置、交通工具、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型修繕、信息網(wǎng)絡(luò)購建、物資儲(chǔ)備”等。（2）商品和勞務(wù)支出項(xiàng)目，分為“大宗印刷費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、租賃費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、專用材料費(fèi)”等。（3）贈(zèng)予支出項(xiàng)目。（4）債務(wù)利息支出項(xiàng)目。（5）債務(wù)還本支出項(xiàng)目。對(duì)屬于基本支出范圍的單位日常連續(xù)性工作的經(jīng)費(fèi)，如“政策宣傳公告、政策調(diào)研、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備（系統(tǒng)）日常維護(hù)、行政機(jī)關(guān)專項(xiàng)執(zhí)法等必須歸位基本支出預(yù)算，納入公用經(jīng)費(fèi)定額范圍；對(duì)一些專業(yè)部門的特殊需求，可納入其專項(xiàng)定額進(jìn)行管理。
（二）項(xiàng)目名稱。項(xiàng)目名稱是一個(gè)項(xiàng)目內(nèi)容的基本描述，是區(qū)別于其他項(xiàng)目的基本標(biāo)志，一定要規(guī)范。以購置計(jì)算機(jī)為例，如任意命名為“微機(jī)”、“電腦”或“Dell”項(xiàng)目相關(guān)人之間會(huì)有不同的理解，可能理解為不同的項(xiàng)目。同時(shí)，盡管在一個(gè)單位年度內(nèi)的項(xiàng)目是唯一的，但多個(gè)單位的項(xiàng)目之間可能相類似，或是多個(gè)單位都在實(shí)施同一的項(xiàng)目，在這種情況下，項(xiàng)目名稱也是不同單位之間類似或相同項(xiàng)目進(jìn)行分門別類比較分析的基礎(chǔ)。我們從嘉興市的情況出發(fā)，將具體項(xiàng)目名稱作了規(guī)范性的表述，如下表。
嘉興市級(jí)項(xiàng)目名稱規(guī)范表
支出經(jīng)濟(jì)分類
項(xiàng)目分類
項(xiàng)目名稱
項(xiàng)目內(nèi)容
資本性支出
房屋建筑物購建
辦公用房購建
倉庫購建
教學(xué)科研用房購建
學(xué)生宿舍購建
食堂購建
其他建筑物購建
建筑物附屬設(shè)施購建
辦公設(shè)備購置
辦公桌椅
辦公桌、辦公椅、會(huì)議室桌椅
檔案設(shè)備
檔案柜、保險(xiǎn)箱、密集架
通信設(shè)備
醫(yī)療設(shè)備
監(jiān)控設(shè)備
檢測(cè)設(shè)備
發(fā)電設(shè)備
其他專用設(shè)備
交通工具購置
小汽車
轎車、越野車、面包車、皮卡、中小型客車
大客車
專用車
工程車、消防車、警車、囚車、救護(hù)車、灑水車、垃圾車、通訊廣播車、現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)車
摩托車
二輪摩托車、三輪摩托車
船只
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
路橋建設(shè)
道路、橋梁
農(nóng)田水利建設(shè)
農(nóng)田、水利
場(chǎng)地建設(shè)
公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
大型修繕
建筑物修繕
設(shè)備修繕
公共基礎(chǔ)設(shè)施修繕
計(jì)算機(jī)
普通PC機(jī)、手提計(jì)算機(jī)
計(jì)算機(jī)附件
UPS、移動(dòng)硬盤、U盤、刻錄機(jī)、掃描儀、其他附件
復(fù)印機(jī)
普通復(fù)印機(jī)、一體機(jī)
打印機(jī)
針式打印機(jī)、激光打印機(jī)（A3）、激光打印機(jī)（A4）、噴墨打印機(jī)
其他辦公設(shè)備
傳真機(jī)、碎紙機(jī)、其他
專用設(shè)備購置
空調(diào)機(jī)
柜式空調(diào)機(jī)、壁掛式空調(diào)機(jī)
影像設(shè)備
數(shù)碼攝像機(jī)、普通攝像機(jī)、數(shù)碼照相機(jī)、普通照相機(jī)、投影儀、電視機(jī)、VCD、DVD、MP3、錄音筆、觸摸屏
信息網(wǎng)絡(luò)購建
網(wǎng)絡(luò)硬件購建
網(wǎng)絡(luò)計(jì)算機(jī)、服務(wù)器、路由器、交換機(jī)
軟件購建
軟件購置、軟件開發(fā)
物資儲(chǔ)備
糧食食品儲(chǔ)備
醫(yī)藥儲(chǔ)備
搶險(xiǎn)救援物資儲(chǔ)備
戰(zhàn)務(wù)物資儲(chǔ)備
其他
商品和服務(wù)支出
大宗印刷
大宗印刷費(fèi)
物業(yè)管理
物業(yè)管理費(fèi)
租賃
租賃費(fèi)
辦公用房租賃費(fèi)、宿舍租賃費(fèi)、設(shè)備租賃費(fèi)
會(huì)議
會(huì)議費(fèi)
商品和服務(wù)支出
培訓(xùn)
培訓(xùn)費(fèi)
專用材料
專用材料費(fèi)
其他
贈(zèng)予
國內(nèi)贈(zèng)予
國外贈(zèng)予
債務(wù)利息支出
債務(wù)利息
國內(nèi)債務(wù)利息
國外債務(wù)利息
債務(wù)還本支出
債務(wù)還本
國內(nèi)債務(wù)還本
國外債務(wù)還本
（三）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理。根據(jù)目前情況，當(dāng)務(wù)之急是要制定一個(gè)切實(shí)可行的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法。這個(gè)辦法應(yīng)該既能貫徹落實(shí)國家制定的“一要吃飯、二要建設(shè)”的宏觀層面上的支出管理思路，統(tǒng)籌財(cái)政和社會(huì)各項(xiàng)資金，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，又要對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理活動(dòng)的籌劃、執(zhí)行、控制、評(píng)價(jià)各個(gè)階段的操作作出具體規(guī)定，特別是對(duì)當(dāng)前亟待解決的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)調(diào)整予以明確，對(duì)調(diào)整的幅度超過一定標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)該取消原有的項(xiàng)目，重新設(shè)立一個(gè)新的項(xiàng)目。
三、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行
（一）依法執(zhí)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算。《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行”。目前，要強(qiáng)調(diào)依法行政的自覺性，嚴(yán)格執(zhí)行人大批準(zhǔn)的預(yù)算。從項(xiàng)目的資源（成本）有限性來看，如果項(xiàng)目不能按預(yù)算執(zhí)行，必須暫停項(xiàng)目的實(shí)施，重新設(shè)計(jì)項(xiàng)目，確保在項(xiàng)目管理控制中開展活動(dòng)。
（二）全面實(shí)行ABC分類管理。我市在編制和下達(dá)2005年部門預(yù)算時(shí)，首次對(duì)部門（單位）的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)行ABC分類管理辦法，即：對(duì)部門預(yù)算實(shí)行一次下達(dá)，項(xiàng)目支出預(yù)算分批次執(zhí)行；以當(dāng)年測(cè)算的地方財(cái)力和部門年度計(jì)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的輕重緩急，對(duì)列入項(xiàng)目庫中所有項(xiàng)目進(jìn)行分類。A類項(xiàng)目為單位預(yù)算下達(dá)后近期內(nèi)即予執(zhí)行的項(xiàng)目；B類項(xiàng)目為預(yù)算內(nèi)執(zhí)行時(shí)間相對(duì)稍晚、需財(cái)政部門適當(dāng)控制支出進(jìn)度的項(xiàng)目；c類項(xiàng)目為預(yù)算年度內(nèi)相對(duì)不急于實(shí)施的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)財(cái)力情況嚴(yán)格控制，在商項(xiàng)目實(shí)施部門，在預(yù)算年度中適時(shí)執(zhí)行或推遲到下一年度執(zhí)行。部門預(yù)算下達(dá)后，A類項(xiàng)目即可撥款執(zhí)行，B類和C類項(xiàng)目由財(cái)政部門視預(yù)算執(zhí)行情況和項(xiàng)目需要而定。通過對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)ABC分糞管理辦法的進(jìn)一步研究和改進(jìn)，有利于項(xiàng)目籌劃更加充分，在項(xiàng)目實(shí)施之前就對(duì)原有項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行修正，盡可能避免預(yù)算執(zhí)行中過多的調(diào)整，提高項(xiàng)目的效率。
（三）不斷提高經(jīng)費(fèi)使用效率。實(shí)行政府采購和財(cái)政集中支付制度，是一種強(qiáng)化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)控制、提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效率的有力措施。政府采購不僅僅是為了節(jié)約項(xiàng)目資金，更重要的是通過采購手段將商品和勞務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)納入統(tǒng)一的規(guī)范管理中去，這完全符合項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)科學(xué)化管理的要求。同樣，財(cái)政集中支付也并不是僅僅為了預(yù)防項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的移用，更重要的是確保了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)完全發(fā)揮預(yù)期作用，控制項(xiàng)目的實(shí)施過程。所以，從優(yōu)化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行出發(fā)，要進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購和國庫集中支付范圍。
四、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管
（一）強(qiáng)化監(jiān)督力度。強(qiáng)化項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理，主要是充分發(fā)揮“三個(gè)監(jiān)督”的職能作用。人大機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行法律監(jiān)督，通過對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)特別是重點(diǎn)項(xiàng)目的審查，將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理全過程向社會(huì)公開，切實(shí)提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理的透明度。審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理活動(dòng)的結(jié)果和效益進(jìn)行事后監(jiān)督，并對(duì)管理上存在的薄弱之處提出相應(yīng)的完善措施。財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中的日常監(jiān)督方式，一定程度上體現(xiàn)了監(jiān)管的深度。針對(duì)當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作中的薄弱環(huán)節(jié)，亟待做好以下幾方面工作：一是逐步建立項(xiàng)目監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，變習(xí)慣性的事后監(jiān)督為事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的全方位、全過程監(jiān)督管理體系：二是加大財(cái)政工作人員業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)力度，進(jìn)一步提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作。
（二）全面落實(shí)績效考核?？冃Э己艘⒆阌陧?xiàng)目活動(dòng)全過程，考核項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算之間的差異，查找差異產(chǎn)生的原因，分析避免差異的可能性，提出應(yīng)對(duì)差異的對(duì)策。同時(shí)，匯總歸納績效考核結(jié)果，完善項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績效考核辦法，進(jìn)一步提升項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理水平。
（三）落實(shí)項(xiàng)目行政責(zé)任。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理過程是一個(gè)“人”對(duì)“物”的主導(dǎo)過程，必須建立和健全項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理行政責(zé)任制度，明確項(xiàng)目責(zé)任人，追究項(xiàng)目管理行政過錯(cuò)。對(duì)項(xiàng)目管理中違法違規(guī)行為，追究項(xiàng)目行政責(zé)任人和直接責(zé)任人，加大處罰力度，同時(shí)，嚴(yán)格按有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定將行政責(zé)任追究落到實(shí)處。
課題組組長：金錦根，課題組成員：王鳴、陳海明，執(zhí)筆：陳海明
